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中国 (辽宁) 自由贸易试验区行政监管体制探讨

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2017/11/26 10:22:01  

摘    要:辽宁自贸试验区行政监管体制机制的科学设计, 对于自贸区的高效、有序运行具有十分重要的意义。运用系统分析方法, 从监管方式、监管理念、监管目标、重点改革领域等方面, 加快辽宁自贸试验区行政监管体制的全面转变与创新。监管理念要实现“负面清单”“宽进严管”的转变, 监管方式要侧重加强事中事后监管;应按照国际化、法治化等目标定位, 在六大重点领域推进政府监管体制、监管机制及监管行为模式改革创新, 推出辽宁自贸试验区监管体制机制创新的具体举措, 并处理好需要注意的几个相关问题。

关键词:辽宁自贸试验区; 行政监管体制; 宽进严管; 事中事后监管; 信用体系;

Abstract:To design a sicentific administrative supervisionsystem of Liaoning pilot free trade zone is very important for its efficientand orderly operation.Using the method of system analysis, from the way ofsupervision, the regulatory philosophy, regulatory objectives, key areas ofreform and so on, this article proposed that the administrative supervisionsystem of Liaoning pilot free trade zone need to realize the transformation andinnovation comprehensively.The regulatory philosophy should adopt the “negativelist”and“easy entry and strict control”and the way of supervision should focuson strengthening the regulation in process and afterwards.At the same time, weshould be in accordance with the following targetpositioning:internationalization and legalization, carry out the reform andinnovation of government supervision system, supervision mechanism andsupervision behavior mode in six key areas, put forward some specificinitiatives and handle several problems that need to be paid more attention to.

Keyword:Liaoning Pilot Free Trade Zone; administrativesupervision system; easy entry and strict control; regulation in process andafterwards; credit system;

中国 (辽宁) 自由贸易试验区 (以下简称“辽宁自贸试验区”) 的设立和运行, 将推动政府职能加速转变和行政监管体制机制的改革与创新。作为辽宁自贸试验区运行机制的重要载体, 行政监管体制及其改革和创新无疑将成为辽宁自贸试验区建设的当务之急。

一、自贸试验区监管方式要求相适应的行政监管体制

(一) 加强事中事后监管

当前已初具规模的经济特区、工业园区或者综合配套改革试验区, 大多是遵循以优惠政策促进经济增长的发展进路。然而对于辽宁省而言, 由于受计划经济的影响较为深远, 在经济层面上面临着十分严重的体制机制僵化、经济结构失衡等问题, 而其中以体制问题为根本问题。要彻底解决经济问题或是振兴东北经济, 单纯依靠基建项目或资金扶持等手段是不可行的, 最根本的是要解决体制机制僵化的问题, 进而实现体制机制的改革创新。在辽宁自贸试验区设立之前, 已经有上海、广东自贸试验区等第一、第二批试验田, 形成了可复制可推广的经验。辽宁自贸试验区应积极借鉴前两批自贸试验区的经验, 争取成为东北三省的“领头军”, 继续发挥先行先试、推广普及的作用。由辽宁自贸试验区先行一步, 开展体制机制创新, 继而逐渐推广至东北三省乃至全国, 逐步建立起与国际高标准规则体系相接轨的体制机制。经济的全球化和一体化发展, 使得政府科学合理的监管成为一国或一定区域内经济高效运行的关键因素;辽宁自贸试验区的运行和发展, 关键在于科学合理的监管制度的设计。

对于自贸试验区而言, 政府职能主要体现为政府与市场的关系, 相应地, 行政监管也主要是处理政府与市场主体之间, 以及市场主体之间的关系。借鉴前两批自贸试验区的实践经验, 在外资管理问题上, 辽宁自贸试验区也应当以“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式取代长期以来所坚持的“准入后国民待遇+混合清单”的管理模式, 奉行宽进严管的理念。如果说负面清单是引入外资的第一环节, 那么当外资进驻后, 对其进行事中事后监管就成为事关自贸试验区经济繁荣发展的至关重要的第二环节。奉行负面清单管理模式后, 监管的中心及内容也必然与以往不同, 势必要将重心从事前审批转变为事中事后监管, 要更加注重对运营阶段而非准入阶段的全程监管, 还必须构建严格、完备、有效的监管体系和风险防范体系。这就意味着, 但凡与事中事后监管不适应的配套措施都要及时做出调整。如此, 才能在保证企业更高效、更便捷入驻自贸试验区的基础上, 维护自贸试验区内的市场秩序。相应地, 事前的行政监管也应逐步转变为事中事后的行政监管, 而行政监管体制的改革创新也应当侧重于事中事后监管体制的改革创新。因此, 辽宁自贸试验区行政监管体制改革的关键应当定位于政府监管制度的改革创新———加强事中事后监管。

(二) 负面清单管理和宽进严管

理念在政府管理层面具有不言而喻的重要性, 政府管理模式的变迁往往始于理念的变化, 对于政府监管而言, 理念同样重要。关于辽宁自贸试验区的建设, 必须牢固树立负面清单管理和宽进严管的监管理念, 促使政府努力提高事中事后监管的能力。

1. 负面清单管理

在外商投资领域, “负面清单”相较于“正面清单”而言, 是一种更加开放化、自由化、国际化的投资管理理念。全国人大常委会在修改后的“三资企业法”中明确规定, 负面清单只能由国务院自行发布或者经国务院批准后由其他单位发布。因此, 辽宁省在自贸试验区建设过程中需注意, 编制负面清单后还需经国务院授权许可后才能发布。

辽宁自贸试验区负面清单的内容, 可以修改后的“三资企业法”及其他涉及外商投资方面的法律法规为主要依据, 并适当结合辽宁省的实际情况予以编制。“制定好负面清单, 既放开管制、激发经济活力又能有效监管、保证市场秩序, 而且负面清单必须向社会公开。”需要注意的是, 在负面清单之外依然存在非禁亦禁的情况。因此, 辽宁自贸试验区在编制负面清单时, 对以下产业或项目仍需予以明文禁止或限制:一是投资国以及中国缔结或参加的国际条约禁止或限制的产业, 二是外商投资危害国家安全和社会安全的项目以及损害社会公共利益的经营活动。不在负面清单限制之列的领域, 经全国人大常委会第二十二次会议修改后, 已正式由行政审批制管理变更为备案制管理。

2. 宽进严管

与负面清单管理理念相适应, 辽宁自贸试验区在推进监管体制改革创新时应对宽进严管这一理念予以应有的重视。按照宽进严管的监管理念, 政府监管应以事中事后监管为核心。具体而言, 宽进严管的理念主要从两个方面开展政府监管改革。一是“宽进”, 这是指减少企业设立环节的行政审批, 通过备案制达到开放准入的效果。可以说经由全国人大常委会修改后的“三资企业法”, 基本上保证了这一效果能够得以实现。二是“严管”, 加强事中事后监管是实现严管的重要途径, 其目的在于规范各种市场行为,维护市场基本秩序, 创造良好的市场环境

二、辽宁自贸试验区行政监管体制的目标定位

目前, 大量的事前行政审批、认证等问题, 导致企业的制度性交易成本十分繁重, 严重影响企业的运行效率和绩效。在现实社会中, 交易成本总是存在的, 在此种情况下, 如何设计制度将会直接影响到资源的合理配置以及交易成本的高低。要避免市场失败, 关键在于合理的制度安排。因此,在建设辽宁自贸试验区过程中, 在政府监管改革层面上要紧扣制度创新这一核心。“在行政权力上多做‘减法’, 给企业松绑减负, 让政府这只‘看得见的手’习惯换手、缩手、放手。”进一步对接高标准的国际贸易规则, 以国际化、法治化、优化营商环境和高效便捷化、全程化的政府监管为改革目标, 坚持在事中事后监管方面先行先试, 在更大范围、更广领域形成具有辽宁特色的自贸试验区, 推动东北深化改革、扩大开放、全面振兴。

(一) 国际化

在经济全球化和一体化发展的时代背景下, 各国都不可能完全做到“独善其身”, 在立足本国国情的基础上都或多或少地要与国际做法相接轨。在政府监管层面, 国际化主要包含以下几点:一是遵循国际惯例。国际上在政府监管方面所采用的宽进严管的惯例, 辽宁自贸试验区应当予以遵循,这样才能更好地实现进一步改革开放的目标。二是借鉴国际经验。由于“重审批、轻监管”的传统在我国由来已久, 使得我国在事中事后监管方面缺乏相对成熟的经验, 而国际上在加强事中事后监管方面, 有许多先进的理念和技术值得辽宁自贸试验区借鉴学习。三是参与国际竞争。自贸试验区监管体制的改革将为中国经济和贸易发展面向国际市场提供体制保障, 避免中国在国际竞争中因制度问题而处于下风, 因此参与国际竞争是政府监管体制改革的必由之路。四是创造国际规则。从长远发展来看, 随着自贸试验区建设的不断完善和成熟, 中国在参与国际竞争的过程中必将对国际市场带来深远的影响, 也必将创造出新的国际规则和惯例。

(二) 法治化

2014年3月13日, 李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议闭幕后谈到, 正确处理政府和市场的关系是改革的重中之重, 市场经济的主体以及各项活动都需要法律的保障, 要更好地践行私权领域“法无禁止即可为”、公权领域“法无授权不可为”的精神, 充分调动人民群众的积极性,为中国经济的发展不断注入动能, 使其迸发出无限活力。这对于自贸试验区按照法治化的要求来做好事中事后监管意义重大。

政府监管是政府行使行政权力的一种体现, 也是落实法治国家、法治政府建设的重要实践。在当前市场诚信等体系还不健全的情况下, 市场中极易出现违法违规的问题,诸如金融诈骗、行业垄断等, 且长久以来腐败、选择性执法、多头执法、地方保护主义等问题时有发生, 这些问题都使当前的政府监管方式面临着严峻挑战, 法治化的监管模式已成大势所趋。法治化监管就是按照法治的精神, 来重塑政府监管的理念、主体、依据与方式等。

(三) 优化营商环境

2016年10月18日, 李克强总理在振兴东北老工业基地推进会议上的讲话, 对辽宁自贸试验区的总体建设很具有启发意义。要激发东北地区的发展潜能, 释放其内生动力, 根本上还是要依靠东北自身改革。以转变政府职能为起点, 大力推进简政放权, 该做“减法”的时候做“减法”, 该做“加法”的时候做“加法”。在企业自主管理领域实现政府让位于市场, 使企业拥有更大的自主权,进一步优化营商环境, 实现放管结合, 吸收更多投资者入驻东北老工业基地。以合理的制度安排, 推动东北地区的法治建设、信用建设, 破除“投资不过山海关”的魔咒。以上种种措施, 不仅是辽宁自贸试验区建设中无法回避的问题的解决对策, 还应成为其先行先试所力求达到的目标。

进一步优化营商环境, 主要包含以下几个方面:一是优化政务服务环境。最大力度地降低制度性交易成本, 尤其是与企业生产和群众生活密切相关的事项, 能放则放;在审批流程与审批时限上,砍掉一些无谓的枝杈, 提高审批效率;在机构编制上, 不仅要“瘦身”, 更重要的是要“健身”, 实现资源“绿色”配置, 盘活用好全部“棋子”。二是优化行政执法环境。整顿规范现有市场经济秩序, 商务工商、税务、物价、住建、环保、知识产权、质监、食品药品监管等部门要结合各自职能, 对各类违法行为, 加大打击力度, 开展专项治理, 规范经济秩序, 维护市场信誉。有条件的监管部门要全面推进网上平台运行, 将部门中的相应事项纳入网上政务平台监管, 规范执法流程, 严格裁量标准。

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