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基于国际经验的城市交通治污减霾策略研究

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2016/6/23 16:02:52  

我国城市交通发展现状和问题分析

缺少综合协调的工作机制,能力建设不足

当前我国城市交通规划、交通管理以及交通污染控制等行政主管部门在法规制定及执法管理过程中仅考虑本部门所管辖的范围,缺乏综合性、统筹探索理顺城市交通与环境协调发展问题的管理机制,更加缺少顶层设计和规划,相应的政策制定、行动计划和示范工程等,致使在具体开展城市交通治污减霾工作时缺少有效抓手。与此同时,与构建综合交通体系相适应的能力建设严重不足,诸如尚未建立起交通出行与空气质量预测模型,不能将预测目标与交通规划目标有效地结合起来,制约和影响了城市交通治污减霾有效措施的决策制定。

城市绿色出行水平较低,且呈下降趋势

中国城市交通发展较快,但远远满足不了城市经济社会快速发展的总体要求,城市公共交通严重滞后、与小汽车出行竞争优势不明显的局面并没有得到根本改变。目前,中国公交出行的分担率大多在10%~20%之间,特大城市也仅有30%左右,比欧洲、日本、南美等大城市的出行比例低一至两倍。在我国大多数城市中,城市公交分担率增长缓慢,温州等少数城市甚至出现公交分担率连续数年下降的现象,如此发展令人堪忧[2]。

由于机动车发展对当地经济拉动作用明显,各地在发展汽车产业和鼓励汽车消费等相关政策驱动下,加之广大城乡居民收入普遍大幅提高,小汽车能够满足消费者出行和心理需求的巨大优越性,导致小汽车在许多城市呈现爆发式增长。与此同时,公共交通由于其公益性特征,财政投入不足,发展缓慢,传统的慢行交通则越加边缘化。消费者在面临交通出行方式选择上,通过对比不同交通方式的安全性、舒适性以及健康风险等,多数选择购买汽车作为日常出行工具。以北京为例,虽然近年来北京公交发展迅速,公交出行比例不断上升,但慢行系统萎缩更加严重。北京自行车出行比例由1986年的62.7%迅速下降至2012年的13.9%,这种出行结构的变化与国家倡导的绿色低碳发展的主流政策导向严重不符。同样,当前二线城市的机动车增长十分迅速,诸如比较严重的合肥、长沙等城市的慢行交通出行比例平均下降10%以上,各城市的绿色出行萎缩十分严重。

能源消耗和环境排放迅速增加,节能减排形势严峻

据中国能源统计数据表明,全国交通的油品消费已占总油品消费的1/3以上。但从总体来看,目前我国机动化水平还很低(人均汽车保有量:83辆/千人),与欧美发达国家(美国:812辆/千人、德国:634辆/千人、法国575辆/千人)的差距很大,所以未来发展相当可观。若任由机动车无序发展下去,在缺乏城市交通体系的整体规划和各种交通工具出行条件约束情况下,必将导致出行条件优越但占地面积大、污染物排放多的小汽车成为交通主流,交通拥堵变得更加严重,污染排放由此呈现数倍增长。据交通运输部科学研究院研究预测,到2030年,城市公交本身的节能减排潜力会越来越小,而全国小汽车保有量将突破4亿辆以上,其能耗和碳排放将占到城市交通能耗和碳排放的80%~90%,节能减排形势十分严峻[3]。

机动车污染排放具有低空、连续排放的特点,将对处于密集区域城区居民的健康构成直接威胁。以北京市为例,据北京市环境监测中心站的监测数据,机动车尾气排放的PM2.5约占全市总排放的22.2%。上海、天津的机动车对PM2.5的贡献率也分别达到25%和16%,机动车排放已成为我国大中城市造成雾霾天气的主凶之一。据北京市第六医院统计数据表明,在雾霾天气频发时,空气污染体感强烈,造成北京的呼吸道疾病患者明显上升。

交通拥堵日益严重,经济损失巨大

从整体社会效益看,交通拥堵不仅降低了生活质量,而且带来了社会巨大的时间成本和经济损失,同时加剧了能源的过度消耗和环境污染等问题。从全国范围看,北、上、广、深一线城市早晚高峰经常出现大范围、长时间的交通拥堵、空气污染加剧,天津、重庆等二线城市甚至地市级城市也开始出现交通拥堵和空气污染,拥堵愈发严重,拥堵态势不断蔓延。据中国科学院的一项研究表明,因交通拥堵和管理问题,中国15座城市(北京、广州、上海、深圳、天津、南京、重庆、沈阳、杭州、唐山、太原、石家庄、武汉、成都和长春)居民每天上班单行比欧洲多消耗288亿分钟,折合4.8亿小时,按照上海每小时创造财富2亿元来计算,每天损失近10亿元人民币财富,合计每年达3650亿元,造成了严重的经济损失[4]。

国际城市交通治污减霾的经验分析

开展交通、环保等部门联合工作美国早在20世纪50年代中期就认识到“交通尾气排放污染是最主要的空气污染源之一”,并着手开展超前性治理工作,其中最具代表性的就是开展“交通一致性”工作,将交通发展和空气质量保护有机结合起来,效果显著。交通一致性是美国《清洁空气法案》第176(c)节规定的过程,该法案为保护公共健康和环境而提高空气质量以及跨部门合作提供了依据。交通一致性的目标,保证了联邦公路管理局和联邦运输管理局批准和提供资金的公路建设和运输活动符合改善空气质量的目标,同时为交通和环保两家主要部门开展合作奠定了基础。

美国交通一致性工作主要包括以下内容:对于重大交通规划,交通一致性规则要求对地区大都市区域交通规划都要开展排放评估预测,期限至少为20年。必须使用环保署批准的最新排放评估模型来反映机动车排放方面的最新科技和政策,以及更清洁的发动机和燃油标准带来的排放效益。通过模型预测的地区排放将与州实施计划(SIP)的机动车排放预算进行对比。环境保护机构要确定如何减少各种污染物排放来实现SIP的目标。

对于重大交通项目,联邦公路和运输项目必须进行一致性的认定,以证明该项目符合一致的都市运输规划和交通运输改善方案(TIP)。作为这些项目层面认定的一部分,在一氧化碳和颗粒物不达标区或者维持地区,对于联邦资助或者批准的项目需要进行局部的分析,此分析被称为“热点”分析。建立跨部门的协调工作机制。

一致性规则要求联邦、各州和地方交通和空气质量监管机构制定正式的规程以保证在关键问题上能够跨部门协调。

完善相关的政策、规划体系

为了保护城市空气质量,发达国家在国家层面和地方层面根据实际情况,不断出台和完善相应的政策、规划。如在国家层面,2009年,美国颁布了“清洁空气法案”,其中涉及了主要的污染物排放源,移动污染为主要污染源之一。针对道路交通,清洁空气法案设定了一系列的机动车排放标准,明确了清洁替代能源范畴,提出了鼓励政策和相应补贴用以推广低污染和清洁能源的使用从而降低载运工具尾气排放对空气的影响。在地方层面,各州都要编制《州实施计划》,明确各地区的污染物减排目标,提供一定的减排预算,形成明确的工作机制,以确保各地区环境空气质量目标的实现[2]。

加强技术支撑等能力建设

开发城市交通能源与排放的评估模型和工具为城市交通污染防治决策提供有力的技术支撑。目前,典型的主要模型包括:美国的MOVES模型、德国的Tremod模型等。以美国的MOVES模型为例,美国国家环保署在2010年发布了最新的排放模型,即MOVES模型,通过使用该模型,可实现臭氧、二氧化氮、颗粒物、二氧化硫等污染物排放量的测算和预测,将测算的结果与国家环境空气质量标准(NAAQS)进行对比,得出重大交通规划和重大工程项目是否可以满足环保目标[5]。

建立并推行交通低排放区

英国伦敦、达拉谟,瑞典斯德哥尔摩、哥德堡,意大利米兰等十多个城市都已实施了低排放区政策,制订了清洁能源车辆发展计划,取得了明显的治污减霾效果。英国伦敦的“低排放区”政策于2008年2月起实施,是通过限制最具污染性的柴油引擎货车、巴士、长途客车、小巴及大型有篷货车在城市中行驶来减少交通污染,从而改善在伦敦居住、工作和来访者的健康及生活环境。通过当地部门对此政策实施的效果跟踪监测,机动车污染物的排放降低了20%以上,空气质量显著提高,居民生活环境得到有效改善。

关于我国城市交通治污减霾的建议

编制“城市(区域)交通空气污染防治规划指南”

由环保和交通部门联合共同编制“城市(区域)交通空气污染防治规划指南”,指导地方政府制定城市(区域)交通空气污染防治规划,明确防治目标与主要任务,包括:促进公共交通优先发展、鼓励清洁交通工具使用、加快清洁燃油供应、严格实施排放标准、合理引导小汽车使用、开展重点示范工程等,完善法律法规、规划、标准建设,协调推进“车、油、路”协同发展,防止污染排放对环境和人民群众健康的影响。

制订全国城市交通治污减霾联合行动计划

结合国家“五位一体”的建设布局,以“促进生态文明、建设美丽中国”为总体目标,国家交通和环保部门联合牵头制定国家层面的中长期城市交通治污减霾联合行动计划,明确行动目标、重点任务、保障措施、能力建设等内容,明确相应的专项资金政策,建立相应的监督跟踪与评价机制,完善政策法规,加快标准制定,保障行动实施的效果。在地方层面,由地方交通和环保行政主管部门联合牵头制定地方层面的城市交通治污减霾联合行动计划,建立交通和环保等多部门的联合工作机制,分工协作,有计划有步骤地共同开展工作。

建立和完善全国联网的城市交通污染监测体系

加快建立和完善重点城市和地区的道路交通源排放监测点网络体系,加强交通污染排放的监控监测,提升政府部门交通污染防治的管理能力与监控水平,建立城市交通污染指数联合发布机制。同时,建立城市交通污染排放监测、预警和风险评估机制。建立城市(区域)空气质量预报与交通联动管理体系并制定相应的应急预案。

开展“拥堵污染控制区”试点示范工程

在全国大气污染防治区域“三区十群”中选取重点城市和典型地区,比如在长三角、珠三角和京津冀区域开展“拥堵污染控制区”示范工程,率先建立综合性的城市或地区交通污染监测体系、预警和应急预案体系。在示范、试点工程经验总结的基础上摸索交通治污减霾的途径,形成具有全国性的污染物排放标准、机动车综合管理制度等,并在时机成熟条件下推广。

着眼中长期发展,加快城市交通治污减霾的基础能力建设

尽快设立国家级的重大科研项目,组织科研院所和大学开发针对我国实际特点的城市出行和环境空气质量模型平台,包括交通模型、排放模型和空气质量模型等。通过运用该平台不仅可实现评估新交通规划或新政策可能带来的环境污染影响,而且可以对重点城市和地区的交通污染发展状况进行全面和实时的模拟、预测等,为政府决策提供强有力的支撑。

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