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江苏省交通建设用地供需研究

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2016/8/31 8:48:53  

一、交通建设用地现状及存在问题

江苏省地势平坦,平原、水面、山地丘陵分别占土地总面积的69%、17%和14%,素有“一山两水七分田”之称,全省大部分区域适宜高强度的大规模工业化、城市化开发。近年来,交通建设用地规模迅速增长,用地供需矛盾日趋增强。

1. 交通建设用地现状

(1)交通用地性质。交通运输用地指用于运输通行的地面线路、场站等的土地,主要包括:铁路用地、公路用地、街巷用地、农村道路、机场用地、港口码头用地、管道运输用地。交通运输用地包括建设用地和农用地两类,铁路、公路、机场、港口码头等用地性质为建设用地,农村道路用地属于农用地。

(2)交通用地规模。截止2014 年底,江苏省交通运输用地673.6 万亩,占全省土地总量的4.2%。其中,交通建设用地320.8 万亩,占47.6%,农村道路用地352.8 万亩,占52.4%。同期交通建设用地占同期全省建设用地总量的9.5%。从新增用地看,2006 年以来全省新增交通建设用地69.6 万亩,年均新增约8.7 万亩。

(3)交通用地结构。按用地性质分,2014 年江苏省交通建设用地占综合交通运输用地比重47.6%,农村道路用地(农用地)比重52.4%。按交通方式分,农村道路在综合交通运输用地中的比重最大,2014 年达352.8 万亩,占比为52.4%,其次为公路288.4 万亩,占交通用地总量42.8%,两者合计占95.2%。从交通建设用地内部结构看,公路用地比重最大,占比为89.9%,铁路占5.6%,其它交通方式用地占比较小,均不足3%。从区域分布看,2014 年苏南、苏中、苏北的交通建设用地比重分别为45%、18.9%和36.1%,综合交通运输用地比重分别为33.1%、22.2%和44.7%。

(4)交通土地效益。全省土地集约化水平上升,2014 年全省单位GDP 建设用地占用规模519 亩/亿元,较2010 年的每亿元780.8 亩下降了66.4%。同期单位建设用地的平均GDP 产出水平为由2010 年的12.8 万元/亩增长为2014 年的19.3 万元/亩,增幅达50.5%。同期以交通建设用地计算的每亩所承载的综合周转量为36.5 万吨·公里/亩,较2010 年上升60%;同期以单位交通运输用地(含农村公路用地)计算的单位用地周转量为17.4 万吨·公里,较2010 年增长66.6%。不同交通方式用地效益存在较大差异,铁路单位建设用地承载的货运周转量最高,平均达19.4 万(吨·公里)/亩,公路次之6.9 万(吨·公里)/亩。

2. 交通建设用地存在的主要问题

(1)耕地占补平衡难落实。从2014 年开始,江苏省建立耕地占补交易平台进行市场配置,各市自身项目耕地占补可调控余地越来越小,耕地占补需求量大和后备资源紧缺矛盾导致占补成本上升。《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18 号)明确要求对于占用的耕地执行“占优补优”政策。江苏省耕地资源匮乏,“占优补优”政策对于高速公路“用地大户”更是“雪上加霜”。

(2)用地成本持续攀升。随着国家对土地资源管理的日趋严格,我国实行了最严格的土地管理政策,交通建设用地涉及大量占补平衡问题,此外还面临着大量征地拆迁等社会问题,导致交通建设用地成本持续攀升。另外,交通建设用地开发强度逐步攀升,也为交通建设用地带来很大的资金压力。

二、交通建设用地供需形势分析

1. 建设用地形势分析

截止2014 年底,江苏省建设用地规模达3 377 万亩,已提前7 年突破国家下达的3 335 万亩的规划,超出建设用地规划目标42 万亩。如果不考虑规划调整,全省几无建设用地供给空间。2014 年全省土地开发强度已达21%,比2000 年提高约6.2 个百分点,居全国各省区之首,其中苏南部分地区超30%,部分县(市区)甚至超过了40%(国际警戒线30%)。

2. 土地政策影响

(1)交通用地需求理念必须转变。交通建设今后必须更加重视土地的节约集约利用,由传统的粗放式土地利用模式向充分重视交通用地效益效率转变,提高现有存量交通基础设施服务效率。

(2)土地供给模式要求发生转变。日益紧张的建设用地矛盾将倒逼土地供应由增量扩张为主转为存量、增量并重。

(3)建设用地管理方式发生变化。随着国土资源管理领域改革深入,土地使用制度、征地制度、土地产权制度等都将对交通建设用地管理产生深刻影响。

(4)建设用地审批日趋严格。《省政府关于进一步加强耕地保护工作的意见》(苏政发〔2014〕78 号),明确提出“严格建设占用耕地审批”,要求预审时需提出补充数量质量相当的耕地的安排,并作为通过预审的必备条件。

3. 土地供需分析

(1)交通建设用地供给。截止2014 年底,全省交通水利设施用地规模已达705.5 万亩,其中交通建设用地320.8 万亩,与2020 年的规划目标752 万亩相比,相差46.5 万亩,仍然具有一定的用地空间。按照近年来交通建设用地需求规模,“十三五”交通建设用地还有大约40 万亩的新增用地供给空间。

(2)交通建设用地需求。根据“十三五”规划研究成果,如果按照高方案测算,“十三五”期全省交通建设用地新增需求约50 万亩,其中公路约18 万亩,铁路11 万亩,港口、巷道船闸等水运项目用地约19 万亩。如果按照低方案测算,“十三五”期全省交通建设用地需求为31 万亩。

(3)供需分析。如果按照全省建设用地规划口径,全省已无新增建设用地空间,需要通过调整现有建设用地结构,通过压缩现有其它建设用地规模,来为交通建设提供土地供应。如果按照交通建设规划用地口径测算,则“十三五”交通建设高方案将存在10 万亩左右的缺口,低方案则能够满足建设用地需求,暂无缺口。

三、交通用地对策建议

1. 科学确定建设需求

(1)合理确定交通建设规模。将“十三五”交通建设用地规模控制在30 万~ 40 万亩,增强交通建设规划与土地利用规划之间的协调性。

(2)优化交通项目结构。考虑优先保障单位周转量土地利用效率高的铁路、航道等交通项目安排,合理安排公路项目,特别是耕地占用较大的公路项目;充分利用既有公路资源,通过改扩建、养护改善提升、恢复公路设施通行服务能力。

(3)优化区域交通结构。对苏南等开发强度过高的地区,严格控制新建项目,主要通过养护改善项目缓解交通发展需求,对苏中开发强度较高的地区,适度控制新建项目,鼓励安排养护改善项目,优先保障苏北开发强度一般的地区的交通项目用地需求,加快交通网络的完善,提高路网的规模效益。

(4)统筹安排建设时序。结合全省土地利用规划,统筹考虑在建和新建规模、前期工作储备,合理确定新开工交通运输基础设施的年度建设规模、年度用地规模、开工时序和实施进度。

2. 完善交通用地管理体制机制

(1)建立健全国土交通联席会议制度。推进国土交通融合,定期召开会议针对交通建设用地计划审批、用地手续办理、占补平衡等重大事项进行总结、分析,并提出相关工作建议。

(2)开展“两规合一”试点。建议省交通主管部门联合省国土部门,开展国土、交通“两规合一”试点,提高交通发展和土地利用的协调性。

(3)编制五年建设用地保障规划。建议参照外省编制五年建设用地保障规划的做法,在国土开发五年规划指导下,依据建设用地五年规划目标,结合“十三五”交通建设重点项目,将重点交通建设项目与建设用地实现对接,明确建设用地保障交通建设范围、目标和具体建设任务。

(4)建立用地计划预报制度。由省交通主管部门按项目向省国土部门提出下一年度计划建议,同时抄送拟用地所在市、县(市)国土部门。

(5)完善用地计划分配制度。建议参照资金预算管理模式,由交通等行业部门按用地科目(如公路、水运、铁路、机场等)申报用地计划,国土部门审批下达不同用地科目用地总量计划;交通等行业部门在下达的科目用地计划总量指导下,具体安排相应的交通建设项目。

3. 加强规划衔接

加强交通行业专项规划与土地利用总体规划、基本农田保护规划等国土有关专项规划的衔接,将交通规划建设用地纳入土地利用总体规划,共同协商确定基本农田保护范围,协调交通建设用地和土地资源保护。交通、住建(规划)、国土等有关部门共同编制重要交通走廊和线网(如沿江轨道交通线网)的控制性详规,并争取纳入到所在区域的城市控制性详规中,尽早将相关土地性质、使用强度等控制指标确定下来,为交通建设预留空间。

4. 完善土地利用政策

交通作为重要的公共基础设施,应在政策上予以支持。建议对政府投资、支撑“一带一路”、沿海开发、长江经济带等国家战略的重点交通建设项目,给予土地有偿使用费、土地开垦费等相关规费减免。同时,建议根据土地开垦成本、农民社保资金等方面成本上涨,调整当前的省补资金标准,优化补助资金政策安排,尽可能缓解用地成本上涨带来的资金压力。

5. 创新节约集约模式

切实转变传统的以建设为主的模式,鼓励充分利用既有老路资源,尽量通过养护改善和扩建提升通行能力,尽可能少地新增用地或不新增用地。同时,统筹地方根据资金承受能力及地方经济发展需要,合理安排交通项目建设时序,避免“扎堆”开工建设。在交通项目论证方面,鼓励并线规划、立体开发,加强项目选线、设计方案的论证,严格用地标准,将土地作为项目方案论证的重要指标之一。

四、结语

随着未来社会经济的持续增长,对交通基础设施的需求仍将继续增大,在国家及省全面启动“十三五”规划之际,解决好日益严峻的交通用地供需矛盾,是推动江苏省交通事业持续发展的重要保障,也是推动江苏省交通规划建设任务顺利实现的重要前提。

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