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上海自贸区运行的创新经验及推广探讨

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2017/3/1 17:40:23  

上海自贸区是2013年8月经国务院批准设立的区域性自由贸易园区,地域上涵盖外高桥保税区、洋山保税港区及浦东机场综合保税区等4大海关特殊监管区域,面积为28.78平方公里。上海自贸区是我国在经济新形势下,为适应全球经济重构面临的新挑战与新要求做出的重大战略举措,试图探索中国经济开放的新模式,并通过开放来倒逼制度创新与政府职能转变,对接日新月异的国际经济新格局。

2014年12月底,上海自贸区扩区草案获准通过,涵盖区域面积扩展至陆家嘴金融贸易区、金桥开发区、张江高新技术园区等,总面积为 120.72平方公里。与此同时,为推广其试点经验,新设的中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)3个自贸试验区也于2015年4月正式挂牌运行。2016年9月,党中央、国务院决定在辽宁省、浙江省等地新设7个自贸试验区,这意味着我国自贸区建设进入了试点探索的新航程。

1 上海自贸区制度创新的实践与成效

作为中国改革开放的新高地、自贸试验区的“领头羊”,上海自贸区在正式运行的3年多来,始终坚持以制度创新为核心任务,简政放权、优化服务,在投资、贸易、金融、事中事后监管等领域积极探索,积累了一批可复制可推广的创新经验,初步形成与国际投资贸易规则相衔接的制度创新体系。

1.1 投资管理体制持续深化

(1)以“负面清单”为核心,构建开放透明的投资管理制度。2013年10月,上海自贸试验区率先在外商投资的准入领域实行了“负面清单”制度,成为制度创新的重要亮点,其中共包含190条管理措施。2014年6月,上海市人民政府对该清单进行修订,按国际通行的内外资一致原则制定并发布了2014负面清单修订版,将管理措施缩减为139条,进一步提高开放度、增加透明度,并与国际通行规则更衔接。2015年4月,国务院办公厅颁发第三版负面清单,适用范围扩展到福建、广东、天津和扩区后的上海四地自贸区,由最初的190条减少至122条,彻底解除部分行业的限制,但将金融业的负面清单从第一版的5条扩展为10大类26小条,同时新增两项“禁止”规定,而文化娱乐行业的负面清单,则从2013年的12条扩充至24条。

(2)创新外商投资备案制度,增强市场活力。上海自贸区借鉴国际通行规则,对外商投资试行准入前国民待遇。依据内外资一致的原则及国际有关规定,对“负面清单”之外的领域,将外商投资项目由“核准制”、外商投资企业合同章程审批分别改为“备案制”及备案管理,并深化商事登记制度,完善企业准入“单一窗口”制度,优化审批流程,逐步形成了与国际接轨的外商投资管理制度。

1.2 贸易监管制度创新成效显著

(1)实行国际贸易“单一窗口”制度。上海自贸区着力建设与海关、检验检疫、海事等口岸监管部门的联动机制,构建区内业务综合管理服务平台,实现监管、运输和物流等部门联合的信息共享、监管互联和执法互助的“单一窗口”管理运作模式,企业只需在网上平台一次性注册登记,便可办理国际贸易及运输相关手续,极大方便了区内企业,并有利于海关监管部门有效监管。

(2)建立“一线放开、二线安全高效管住”的新型海关监管制度。“一线放开”是指海关对境外入区的货物实行备案管理,允许货物在区、港之间自由流通。“二线管住”是指海关必须依据海关法的规定,对区内与境内区外流通的货物征收相应的税款,并对出区货物实行严格监管,防止走私。同时,海关与检验检疫联动,对流通货物实施“一次申报、一次查验、一次放行”监管试点,简化手续,促进区内人员与货物的高效流动,有利于对外经济贸易的发展。

(3)探索货物状态分类监管制度。海关通过制定监管方案和操作规范,针对生物材料、易燃易爆等高风险物品,为确保贸易安全,实行企业分类、产品分级、安全评估的动态监管制度,最大限度地消除安全隐患,确保贸易安全。为有效防御贸易风险,将逐批审批的管理模式调整为年度审批,主要以单个项目或单类产品为审核对象,企业提交材料的周期调整为一年。此外,上海自贸区开展“国际中转集拼监管”及国际中转集拼业务试点,并积极准备国际船舶登记业务试点,有利于推动上海“国际航运中心”建设。

1.3 金融开放创新举措稳步推出

(1)金融制度创新框架体系基本形成。2013年上海自贸试验区成立以来,人民银行、银监会、证监会和保监会,为持续推动上海自贸区金融开放创新、增强金融服务功能,构建宏观审慎、风险可控的金融制度框架和监管模式,包括自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用等5方面制度,为自贸区的金融创新提供了宽松适宜的环境。2015年10月以来,为具体明确上海自贸区金融开放的重点方向和领域,上海市人民政府与一行三会共发布了进一步推进自贸试验区金融开放创新的40条意见及相关细则3个。

(2)金融服务功能初步显现。三年来,区内金融机构根据实体经济需求,先后发布了涉及自由贸易账户功能拓展、跨境金融服务创新、综合金融服务模式创新等各个领域的六批共65个金融创新案例,并将金融改革的经验,复制推广至广东、天津、福建三个自贸区。数据显示,在自贸区强化辐射作用下,2015年浦东新区的金融业增加值为2055.89亿元,同比增长24.9%;浦东新区金融业增加值占全市的比重高达50.7%,占新区生产总值的26%,极大地促进了上海国际金融中心的逐步形成。

(3)金融监管与风险防范机制不断推进。上海自贸区积极探索适应新形势的金融风险管理模式和操作方法,针对自由贸易账户,实行自贸区分账核算业务风险审慎合格评估工作机制,并针对区内银行业建立相对独立的统计和检测体系,定期从自贸区业务和机构两个维度采集数据和监管信息。同时,为维护自贸区平稳健康发展,为金融开放保驾护航,建立了自贸区金融机构反洗钱、反恐怖融资工作机制。

1.4 严密高效的事中事后监管体系逐步形成

为加快政府职能转变,上海自贸区转变事前监管模式,率先实行事中事后监管机制,通过执行安全审查、反垄断审查、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录、信息共享和综合执法、社会力量参与市场监管等6项制度,维护市场交易安全,降低制度性交易成本。该监管制度创新了政府管理模式,有利于营造符合国际通行惯例的经营环境,增强对高端企业及人才的吸引力,进一步激发上海自贸区市场的发展活力,提高影响力。

2 上海自贸区制度创新经验推广的路径分析

2016年11月,国务院最新发布的《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》(国发〔2016〕63号)指出“自贸试验区可复制、可推广的新一批改革试点经验将在全国范围内复制推广”,其中在全国范围内复制推广的主要有投资管理领域3项、贸易便利化领域7项及事中事后监管措施2项,另包括“大宗商品现货保税交易”、“海关特殊监管区域间保税货物流转监管模式”等7项在海关特殊监管区域复制推广的改革事项。

纵观上海自贸区成立以来的各类文件,可发现其创新经验复制推广主要采用“以点带面,点面结合”的模式,此处的“点”是指“自贸区”本身或海关特殊监管区域等经济园区,“面”指全国范围或自贸区及经济园区所在的城市区域,主要模式可概括为4种:第一种模式是以上海自贸试验区试点整体为样本进行复制推广,即将上海自贸区的经验在第二批自贸区中进行复制推广。二是全国复制推广模式,即在自贸区先行先试,成熟后在全国范围内推广复制,以服务于国家整体开放战略与经济结构转型调整的需要,比如,由上海自贸区试行、短期内即快速推向全国的注册资本认缴制度。三是特定区域复制推广模式,即有些政策具有一定的特殊性,不适合在全国范围推广,但可以在海关特殊监管区等符合要求的特殊区域先行复制、推广。四是上海本区域复制推广模式,即在金融等特定领域承担国家先试先行职能,而必须与上海“四个中心”建设紧密结合,只能在上海全市区域内复制推广的,不适合在全国范围推广。比如2014年3月,小额外币存款利率上限放开先在上海自贸试验区落地试点,随后于6月扩围至整个上海市实施。

此外,依据中国“园区经济”的历史与现实特征,为进一步提升和发挥各地经济园区(主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、科技园区、边境合作区、出口加工区、保税区、保税港区、综合保税区、保税物流园区、跨境工业园区等多种类型)的载体作用,可实施“梯度对接战略”模式,即由上海自贸区接轨国际标准,进行制度改革创新,先行先试,由各地经济园区为载体对接上海自贸区,进行模仿创新,试行实施,形成相对成熟的经验模式后在全国范围复制推广,实现自贸区创新经验的梯度复制,有效防范风险。在复制过程中,各经济园区可根据各自比较优势发挥战略载体作用。如海关特殊监管区域可直接复制自贸区制度创新成果,而经济开发区与高新区等其他类型经济园区,依据各自的历史基础和现实优势,重点复制投资管理制度、金融创新制度等方面经验。

3 结语

上海自贸区在运行三年多来,取得有目共睹的诸多成绩,积累了在贸易管制制度、金融创新制度等方面的创新经验,有利于构建一个更为开放、公平和公正且符合国际投资贸易新规则的企业运行环境,但作为中国改革开放的“试验田”,有其政策及地域上的特殊性。因此,各地在复制推广上海自贸区建设经验的过程中,必须对其进行全面检视,把握科学的复制原则和精准的复制方法,在吸收上海自贸区“四项制度创新”的基础上,结合自身实际,推出与地方社会经济发展相适合的创新制度,释放“制度红利”,形成新的经济增长极。

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