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我国PPP模式的发展现状研究

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2016/9/8 10:59:12  

一、引言

(一)PPP 最早由英国政府于1982 年提出,泛指政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。PPP 有广义和狭义之分。[1]狭义的PPP,可以理解为一系列项目融资模式的总称,可分为外包、特许经营和私有化三大类。外包类:一般是由政府投资私人部门承包整个项目中的一项或几项职能。具体分为模式外和整体式外包。特许经营类:需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。分为TOT、BOT 和其它。[2]广义的PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出:政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,属于广义PPP 的范畴。

(二)2014 年以来我国把PPP 模式的研究和应用推向高潮。国家分别颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号)、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 的通知》(财金[2014]113 号)、财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》(2015.1.19)。其中43 号文件积极推广使用PPP 合作模式,并明确提出PPP 模式是处理和改善地方债务的重要方式,把PPP 研究和运用推向热潮。《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 的通知》、《PPP 项目合同指南(试行)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》这三个文件则具体规定了PPP 模式运作规范和方法。[1]

二、研究方法

(一)国外PPP 模式研究。近年来,有许多国外学者对PPP 领域在学术研究中的发展进行了梳理与总结。Al-Sharif 等[2]选择了4 种较有影响力的国际期刊,从国家、机构、作者的角度对1998~2003 年PPP 文章进行了梳理。Tang 等[3] 将1998~2007 年美国的PPP 数据进行了归类整理。Ke 等[4]从PPP 文章发表的年度数量、国家和地区、作者贡献等角度总结了1998~2008 年间PPP 的发展。

国外对PPP 模式的研究主要表现在理论和实践应用两个方面。PPP 模式理论研究方面包括概念、理论基础等。文森特·奥斯特罗姆以政府、市场、社会为基础提出“多中心治理理论”,强调在治理公共事务时由政府、公民个人和私营部门三方共担责任和共享权力,一起参与治理使得在各方建立相互合作、相互依赖、相互协商的关系[5]。

(二)国内PPP 模式研究。我国对PPP 模式的相关研究起步较慢、逐步成熟。吴卓瑾、乔宝云(2014)认为PPP 模式的形成发展是市场失灵和政府失灵推动的,PPP 模式能有效结合政府与社会资本的优势,解决公共服务的资金、管理等各方面的问题[6]。宋波、徐飞(2011)以经济学和过程管理为理论基础,从管理学的角度出发,分析了公私两部门主体合作行为,揭示基础设施建设项目运营合作机制的运行机制。综合运用合同理论、委托代理理论、交易成本理论、协调理论、中间层理论等相关理论,系统探讨了PPP模式的应用,并通过案例分析,提出了相应的理论支持和政策建议。国内其他学者探讨了PPP 模式的运作流程及某一具体领域PPP 模式的运作方式,它们把PPP 模式与BOT、TOT、PFI、ABS 和资产证券化等投融资模式进行对比研究,分析了它们的优劣势[7]。伍迪、王守清(2014)指出,PPP是涉及金融法律、税收、财务、市场、工程技术、经营管理和政治等多因素的复杂过程[8]。

本文将借鉴上述部分方法,根据中国财政部PPP 项目库数据对截止到2016 年3 月全国各省市PPP 项目的各项数据进行归纳、分类和分析,找出我国PPP 模式在整体规模、内部结构、发展质量、回报机制等方面的现状特点。基于客观数据总结现状,寻找问题。

三、我国PPP 模式发展现状

1. 总体规模:PPP 项目数量、项目规模巨大。财政部PPP 项目库是目前最规范最全面的PPP 项目数据库[9],本文以此作为分析对象。截止2016 年3 月,财政部PPP 入库项目7110 个,投资需求82750 亿元,其中已有352 个项目进入执行阶段,签约金额已达4954 亿元。从项目示范级别来看,财政部和省级示范项目的签约占比高达37%,其中近三分之一的财政部示范项目进入执行阶段,较去年不足20%的境况明显改观。2014 年底和2015 年9 月,财政部分别推出第一批和第二批PPP 示范项目,数量分别为30 个和206 个,总投资分别为1800 亿元和6589 亿元。据此可以估算,落地的财政部PPP 示范项目占PPP 示范项目总量的46%,高于去年12 月国家发改委PPP 示范项目的31.5%。

2.发展质量:各省签约情况差异巨大。根据对财政部PPP 综合信息平台[9]中已签约的352 个项目按照地域进行统计分析可知,各地区的签约情况差异甚大,山东的签约率超过30%,而宁夏和天津则暂无签约项目,分布极为不均。从图1 中各地PPP 项目签约数量相对总签约量占比情况可知,华东地区是PPP 签约地区的主力军,从全国范围来看,签约率超过5%的地区只有5 个,山东、浙江、江苏均位列其中,占据了半壁江山,由此可见,经济发达且政府信誉良好的地区备受社会资本的青睐。值得一提的是,山东省的签约率一枝独秀,高达30%以上,还有一个重要的原因是PPP 在山东省备受关注,入库项目近千个,项目基数较大。反观,签约率较低的地区呈现两类极端状况,一类是上海、天津这种城市化较为领先且政府财力雄厚的地区,PPP 的适用性较为有限;另一类是青海、宁夏这种有需求但是地方财政情况不太乐观,难以吸引社会资本进入。

3.内部结构:市政工程、环保、交通项目为主。从图2 可以看出,财政部PPP 中心[9]将PPP 项目化为19 个行业,分别包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他。在7110 个PPP 项目中,市政工程、生态建设和环境保护、交通运输领域PPP 项目数量占比超过50%,交通运输、市政工程项目投资需求总额占所有项目投资需求比例超过50%。不难发现,PPP项目的需求端和供给端完美匹配,市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发既是地方政府的短板、民众的需求所在也是社会资本看好的领域,因而受到了广泛的关注,投资热度极高。

4.回报机制:使用者付费成主流。从PPP 项目回报机制来看,在所有PPP 项目中,使用者付费PPP 项目数量和投资需求占比接近50%。使用者付费是PPP 项目的主要应用领域,长期稳定的需求和资金流入是PPP 可持续运作的基础。根据财政部PPP 中心数据,在7110 个PPP 项目中,使用者付费项目3338 个,投资需求3.4 万亿元,分别占总项目数和总投资需求的47.7%和42.3%; 政府付费项目2000个,投资需求1.8 万亿元,分别占28.6%和21.9%;可行性缺口补助项目1659 个,投资需求2.9 万亿元,分别占23.7%和35.8%。使用者付费模式得到了社会资本的认可,这为供给侧改革提供了一个新的思路和方向,在社会资本的助力下,补全公共服务短板。

5.前景分析。城镇化过程涵盖了包罗万象的基础设施、公共工程升级换代的要求,对于政府产生了较大的财政压力,这种现实生活中的财政压力如果上升到理论层面,实际上又包含制度运行成本过高的问题,而市场取向改革和对外开放,恰恰提供了运用市场机制和借助国际经验与国内外资金降低交易费用与综合成本的可能。随着我国城镇化、市场化进程继续推进,全面开放条件下和理论创新指导下服务实践的PPP 模式,势必会迎来更大和更广泛的发展空间。

四、我国PPP 模式的问题[10]

1.项目吸引力与可获得性不足。民间资本能否成功参与、是否愿意参与PPP 项目主要取决于两方面:一是项目的吸引力;二是项目的可获得性,主要体现在政府是否有与其合作的意愿。收益率不足的PPP 项目对民间资本的吸引力不足;收益率充足的项目又属于政府部门手中的稀缺资源,项目的可获得性不足,民间资本难以参与。

2.地方政府管理不善。经济下行的压力巨大,各级地方政府经济稳定增长的压力很重,PPP 的融资功能成了政府的救命稻草。然而,PPP 最重要功能之一是通过引进私人部门在生产管理方面的新技术,进而提高公共产品和服务的供给效率,如果仅关注融资方面的功能,那么,PPP 和传统的私人部门为政府垫资的BT 模式并没有太大区别,一些地方政府简单地将一些BT 项目包装成PPP 项目,只停留在融资层面,无法引入私人部门先进的生产、管理技术以提升效率;这种方式也可能导致政府性债务的隐性风险。

3.立法不明,细节规定不清晰。PPP 作为投融资方式需要完善的法律条文作为依据。PPP 项目涉及公共部门跟私人部门,如何切实保障各方利益,分担风险是需要面对的首要任务,相关法律条文必须予以规范。除此之外,相关投资所牵涉的资金量巨大,而项目参与各方的目标和出发点不同,这更进一步要求从法律方面给予足够的保障。而我国目前仅有的文件覆盖面不完整,缺乏细节方面的规定,而且文件多出自不同部门,缺乏协调,未来应加强在立法方面的工作。

五、对策建议[11]

1.健全和完善PPP 制度框架与法规体系。加快国家层面的PPP 立法,满足各种不同形式PPP 的法律要求,明确PPP 应用范围,政府审批权限、流程和管理程序,政企的核心权利和义务,合同框架和风险分担原则,退出机制和纠纷处理机制等,建立起较为完善的国家层面的PPP 法律框架。

2.拓宽项目融资渠道。设立PPP 项目担保基金。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极性,应加快设立PPP 项目担保基金,对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失,可由基金给予相应的资金赔偿。

3 完善市场准入和退出机制。完善市场准入机制。进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制,改善私营部门的市场准入环境,放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制。出台优惠的特许权支持政策。

4.建立有效的风险分担和信用约束机制。由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险;政府应承担法律政策变更等风险;社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。同时,收益应与承担的风险相匹配,平衡好各方利益。

六、结语

PPP 对于中国来说仍然是新生事物,但其应用又受到政治经济环境的影响,因此不能直接照搬别国的实践经验。本文借鉴了国内及国外的研究方法,基于中国国情,通过筛选、归纳、分析中国财政部PPP 项目数据库的官方数据,揭示了截止到2016 年3 月中国PPP 模式在总体规模、内部结构、发展质量及方向等各方面的发展现状,并根据客观数据总结了中国PPP 模式存在的问题,提出了相应的对策和建议。

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