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论监管沙盒在普惠金融中的应用

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2021/2/18 10:58:40  

摘要:监管机构需要积极寻求理解创新的好处和风险的同时,制定适当的政策、指南或法规以获取好处,保护消费者权益并维护金融体系。然而,金融科技的飞速发展带来了监管上的不确定性和监管上的恐惧。简而言之,监管的不确定性是过时的监管无法跟上创新的结果。另一方面,监管恐惧是由规避风险的监管机构不愿或无法批准可能完全符合法规的新颖产品引起的。如果针对定义狭窄的沙箱,相当于允许公司“进行实验”或获得暂时的监管缓解,也许就有可能设计出一个沙盒类型,减少监管的不确定性和监管的恐惧。

关键词:监管沙盒; 普惠金融; 金融科技;

一、概述

监管沙盒,指政府金融监管部门在限制性的范围内,在企业申请通过后设立的小规模的金融创新框架,在这一测试性的环境中,政府主动放宽监管规定,减少金融科技创新的规则障碍,企业在政府的监督和管理下进行多样化的金融科技创新尝试。

在监管沙盒的运作机制下,企业与监管机构形成了更加开放和主动的互动关系。监管沙盒提供监管专业知识和一套便于测试的监管工具。公司将被指派一名专职官员负责支持测试的设计和实施。金融监管机构设立监管沙盒,主要是为了提高金融行业创新的效率,鼓励竞争,并且通过实验的方式控制创新失败可能带来的负面效应。

根据CGAP发布的监管沙盒白皮书,最早的监管沙盒应用于2012年出现在美国,由美国消费者金融保护局(the U.S.Consumer Financial Protection Bureau,CFPB)发起,名为“Project Catalyst(CFPB 2016)”。2015年,英国金融行为监管局(U.K.Financial Conduct Authority,FCA)正式将这类应用命名为“监管沙盒(Regulatory Sandbox)”。到目前为止,世界上已经有超过20个国家和地区展开了监管沙盒的创新应用,其中应用相对成熟的国家有英国、新加坡等。

监管机构需要积极寻求理解创新的好处和风险的同时,制定适当的政策、指南或法规以获取好处,保护消费者权益并维护金融体系。然而,金融科技的飞速发展带来了监管上的不确定性和监管上的恐惧。简而言之,监管的不确定性是过时的监管无法跟上创新的结果。另一方面,监管恐惧是由规避风险的监管机构不愿或无法批准可能完全符合法规的新颖产品引起的。如果针对定义狭窄的沙箱,相当于允许公司“进行实验”或获得暂时的监管缓解,也许就有可能设计出一个沙盒类型,减少监管的不确定性和监管的恐惧。

二、沙盒测试流程

在金融科技领域,沙盒是受监管机构监督的测试平台,公司可以在测试产品和服务的过程中部分或全部免除某些规则,并且监管机构承诺,如果参与者受到制裁,则不会受到制裁满足某些要求。监管沙箱有几个目标:首先是适应金融科技公司的快速增长,以遵守法规;其次是为可能由于严格的监管框架而被遗漏的新兴公司创造创新空间;再者是让机构更好地了解金融科技产品和服务,然后监管和维护消费者保护。

实施沙盒测试要特别考虑对消费者的影响,在测试之前设定许可豁免,即当出现对消费者极其不利的情况时允许停止测试并豁免产品责任。沙箱可让企业以空前的速度进入市场。通常,沙盒豁免允许企业立即开始测试其产品并在必要的同时申请进入市场许可证。若获得许可证,产品和服务可以开发和在花费金钱和时间之前有所改善。

(一)测试方法

对正在进行的重大决策提供金融服务或信贷活动。可以采用便利些的方法,允许正在考虑的金融科技企业依靠个人救济,直接与消费者讨论他们的建议。在申请个人救济时,企业必须提交书面电子申请,支付相关的费用。许可豁免使新的金融科技进入者能够在不破坏消费者权益的前提下迅速进入市场。总体而言,监管沙盒计划的实施需要平衡保护消费者并保持消费者信任。通过将申请提供金融产品的企业咨询或金融产品交易设定豁免计划,减少企业担忧。但这一豁免条件不适用于寻求发行金融产品的企业。

如果测试结果达到最初目标,参与者必须提交一份符合法律要求的产品申请或提供服务或介绍的许可证明。如果未达到目标,或者申请人在参与测试期间不遵守约定的条件,申请人必须停止其服务并在通知消费者后,将消费者权利纳入考虑,提交详细说明报告。在测试截止日期后30天内向实施监管机构提供服务停止操作申请。申请人必须提供沙盒中的客户的过渡计划以及解决方案计划以及业务运营方式出口。

(二)测试要素

在许多方面,专用的外展策略是沙盒中最重要的元素。如果对快速发展的金融技术市场缺乏扎实的了解,监管沙箱将无法正常运行。美国CFPB设定的沙盒从一开始就是一个受欢迎且有效的计划,吸引了许多金融科技公司自愿共享信息。将收集到的信息让CFPB通过推动支持创新的政策,在金融科技企业中树立了“街头信誉”。与此同时,OCC和CFTC紧随其后,启动了各自的金融科技计划。同样,董事长杰琳娜·麦克威廉姆斯(Jelena McWilliams)甚至在与FDIC建立金融科技办公室之前就努力与金融科技的主要首席执行官会面。然而,参与并不仅仅是“听”。会议和信息共享程序是两条路。坦率的观点交流有益于监管者和被监管者:代理商能够获得市场洞察力,并能够做出更明智的政策决策;受监管者可以获得监管洞察力,并能够做出更明智的产品决策。

推广创新型政策可以增强沙盒的影响。沙箱不需要狭隘地关注发布豁免或不发出任何行动通知书,也不必关注正在运行的企业,许多人错误地认为这是沙箱应该做的唯一事情。CFPB能够通过推广对整个生态系统具有广泛影响的政策来建立思想领导力。这些政策包括促进消费者许可的数据访问,在信贷承销中采用机器学习和替代数据,以及在发薪日贷款法规中为赚取的工资访问模型提供安全港。可以说,这些努力比进行一些实验或发出一些豁免更为重要。

(三)测试影响

在将新颖产品推向市场时,监管放宽和测试很重要。真正的监管不确定性仅占金融科技所面临的监管问题的一小部分。结果,对于金融监管机构来说,花费太多的资源来制定放弃或类似放弃的政策几乎没有意义。相反,它的重点应该放在消除发布不仅完全合规而且可以改善福利的新产品的障碍上。促进受监管银行与第三方之间的合作是值得更多关注的领域。OCC当前正在考虑一项属于此类的试点计划。尽管CFPB当前的沙箱提议侧重于消除监管的不确定性,但他们也需要给予适当的考虑以解决监管方面的担忧。在批准试点或发布监管救济时,采用数据驱动的方法也很重要。信息共享和监视实验的能力是确保监管机构可以从沙盒中吸取教训的关键方法。

监管机构应该避免仅仅为了拥有沙箱而拥有沙箱。启动和运行沙箱并非易事。它需要大量学习,并消耗人力和财力。之前世界各地的监管机构都推出了沙箱的举措并没有先评估可行性,需求,潜在的结果或间接的影响。沙盒“并非总是监管包容性金融科技的答案”。

监管机构不应将沙盒视为鼓励创新的唯一或主要途径。灵活的监管制度是明确创新的最佳机制,在该制度中,道路规则明确,监管者愿意在出现不确定性时提供指导。因此,监管机构应将大部分精力用于长期决策和规则制定。沙盒所能做的最大事情就是为少数市场参与者提供暂时的救济。代理商应利用沙盒实验来设计有利于整个生态系统的持久策略。例如,CFPB已经发布了禁止行动信,以促进在信用承销中以负责任的方式使用机器学习。通过此练习,该机构获得了大量的知识和专业知识,并测试了可帮助降低不同影响合规风险的框架。该机构应该发布指南以征询公众意见,而不是向其他参与者发出类似的信函,以便整个市场都能受益。

三、沙盒在普惠金融中发挥的作用

监管沙盒可以以多种方式影响普惠金融(特别是数字普惠金融)。比如,提升监管机构应对创新的能力和促进竞争(包括创新者与现有机构之间的竞争),对金融产品和服务的定价产生积极影响。还有一些是特别与普惠金融相关的,比如,促进那些有利于普惠金融的创新,提升监管机构在普惠金融与其他监管目标之间实现平衡的能力。如:价格合理的新型产品或服务,能够解决被排除和服务不足客户的需求;拓展分销渠道,能覆盖偏远和农村地区的分散人口(支付宝);提高运营效率,使金融服务提供商既能为利薄客户服务,又能盈利(余额宝);改进业务模式,使金融服务提供商能为边缘化客户服务,从而扩大规模。解决普惠金融在合规(例如,客户尽职调查)和风险管理(例如,信用评分)方面的障碍的方法。促进竞争,促使现有机构更加关注无服务和服务不足的细分市场,从而保持收益稳定。

四、构建适合普惠金融的沙盒框架

通过让普惠金融成为沙盒职能中不可或缺的一部分,可以让二者贴合的更加完美。在资格标准中可纳入一项要求,即进行测试的创新必须以被排除和服务不足的客户为目标。可要求沙盒机构在一定时期内,为少量此类客户服务。要求创新者将被排除或服务不足的客户纳入测试样本,以采集有关其需求和状况的数据。前提是客户对服务的实验性质完全知情,并且具备保障措施,确保一切损失均能得到全额补偿。对与普惠金融尤其相关的创新者可实行优惠制度。该制度可采取各种形式,比如,更加简化的申请和测试流程、免除费用等。但是,这些特权必须伴以可计量的承诺和持续的监测,而且创新者如果无法实现其对普惠金融的承诺,就将面临追讨。

使普惠金融成为监管沙盒使命的一个明确组成部分,监管机构就能利用测试这个机会,衡量创新对普惠金融的潜在影响,并将该信息用于政策工作、监管和监督。

(一)搭建方法

无论在有无普惠金融的背景下,监管沙盒只是监管机构可用来应对创新问题的众多工具中的一种。以创新促进普惠金融,还可以尝试监管机构与创新者密切合作,建立框架,在真实环境中测试新想法,并采取保障措施(例如,依照谅解备忘录、不强制执行意见书或无异议通知书),以尽量减少失败时会产生的影响,并制定衡量成功的标准。根据测试结果,监管机构决定是否允许创新者在整个市场启动创新,这其中可能涉及许可证流程和要求进行监管调整。

与上述方法相比,监管沙盒是一种更具前瞻性和标准化的应对创新的方式,为一切符合资格的机构(无论有无许可证)提供了参与的可能性,并且使监管机构与创新者之间的沟通更具有结构性和透明度。因此,沙盒测试的认知度得到了提高,创新者了解沙盒并感觉到自己被鼓励坚持创新想法。另一方面,机构获准进入沙盒即是向对其感兴趣的投资者发出了信号,风投获取的途径得到拓宽。因而产生的积极成果变得更加透明,监管机构有更多机会在进行干预前了解创新,使创新者有更多机会了解适用的监管框架。

(二)框架建立

监管沙盒应响应真实的需求,而不是为解决问题而设计问题。因此,框架建立时应当考虑法律和监管框架、相关利益方生态系统、企业和监管机构的能力和可用资源、市场条件以及现行政策重点。

首先应当考虑法律和监管框架。法律和监管框架决定了监管机构建立沙盒的能力——建立沙盒的法定职权;沙盒的灵活性——监管机构在沙盒机构的免责和特别豁免问题上能行使的自由裁量权。监管沙盒相当于监管机构可行使的自由裁量权的总和;以及沙盒的实用性——监管沙盒一般对具有复杂监管框架或高度规范性规则的国家更有意义,因为这些框架或规则都有可能成为创新的障碍。

其次是利益相关方生态系统。除极少数以外,所有沙盒都是由单个监管机构建立的。如果存在多个沙盒,则应建立协调机制,比如,联合挑选委员会。数字技术的无边界特点进一步增加了问题的复杂性。某些监管障碍会人为地限制创新的跨境应用。而监管沙盒不大可能解决这样的问题,而且还可能恰恰相反,在未经协调的情况下,允许出现例外于国与国之间协调规则的例外情形(执行国际标准的结果),从而使创新与别国的法律和监管框架更加不兼容。沙盒之间进行国际合作或甚至建立国际沙盒就可以解决这一难题。

再者是能力与资源。如上所述,运作监管沙盒需要充足的资源(人手和资金),而这些资源可能正是能力薄弱或缺少资源的监管机构所无法获得的。这样的监管机构应考虑成本较低的替代方案。例如,监管机构可在不建立沙盒的情况下,制定一种能令监管机构与创新者之间沟通更高效和便捷的机制。

最后是市场条件。在评估市场条件时,重要的因素包括市场中创新的质量和数量、金融服务提供商及其产品的数量和类型、竞争程度、市场增长情况、创新的质量,以及金融市场基础设施的发展水平。沙盒对大型银行和其他现有机构不如对初创企业那么重要,因为初创企业不了解自身对应哪个监管机构、如何与监管机构接触或监管规定的内容。在普惠金融的背景下,市场条件还涉及被排除和服务不足客户的数量以及为其服务的提供商(非正规和正规)。政策重点最好能体现在这些因素中,并且经过众多利益相关方的讨论和协商,以此决定是否以及如何建立沙盒。

总体框架可能会影响单个监管机构的优先事项,比如,国家普惠金融战略和体现监管机构优先事项的单项战略规划。如果监管沙盒的建立不在监管机构的优先框架之内,则监管机构应仔细考虑向沙盒方面发展是否会稀释现有资源和危及实际优先事项的实施。

五、结论

监管沙箱本身就是一项有趣的监管创新。如果使用得当,它可以使消费者和经营者受益。FCA沙箱就是一个很好的例子。不幸的是,沙箱在一开始和使用过程中常常被误解,误用或管理不当。监管机构应使用沙盒来跟上企业和市场快速创新的步伐,并在不牺牲消费者保护的情况下促进市场竞争。实际上,真正有创新意识的监管机构会将沙盒视为手段,而不是目的。真正具有创新意识的监管机构会尽可能避免沙箱的弊端和不足。相反,他们利用从沙箱中获得的见解来改进规则制定,监督和执行政策,从而使整个市场受益。

沙盒环境的真正优势在于,当替代方案将是敌对和扼杀创新时,它可使监管机构和创新者进行建设性的合作。2018年,印度储备银行(RBI)宣布它将不再向任何与加密货币打交道的个人或企业提供服务。从那时起,由于银行帐户关闭,拒绝付款服务和交易量减少,许多加密货币交易所不得不关闭业务。这种方法得到了中国、玻利维亚和厄瓜多尔等国家的赞同,突显了在国际上仍需开展的工作,以利用加密货币和区块链技术的优势,同时有效地管理它们所带来的风险。这种方法的缺点在于,它只能推销已经遵守法规的合法企业,并拒绝市场获得真正的创新。在金融科技领域快速变化的时代,监管沙箱引入了改变监管者与加密货币和区块链行业的监管者之间关系性质的潜力,从而实现了更加开放和积极的对话。

在普惠金融领域,监管沙盒为通过创新发生积极改变开辟空间。对普惠金融有意义的创新可能正是来自沙盒。此外,政策制定者可以设计出专为促进那些有利于普惠金融的创新的沙盒。同时,监管机构继续负责提供支持,在基本监管推动因素的基础上,为数字金融服务创建有利环境。监管沙盒不应分散政策制定者的注意力,转移其对其他更紧迫任务的关注。

监管沙盒不应被视为创新在金融市场的唯一进入点。应为创新提供其他路径。某些创新会自然产生,并在受到监管前发展壮大,某些创新会在灰色地带启动和扩大规模,但仍处于监管机构的严格审查之下,还有一些创新代表着不断调整,拓宽了现有规则的边界。

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