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农村土地承包经营权确权中妇女权益保障探讨

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2016/7/21 8:32:15  

农村土地承包经营权确权既是实现农户土地权利的一种法律形式,也是推动土地流转、发展现代农业、促进农民增收的前提条件。进入21世纪以后,农村妇女正日益成为我国农业生产和经济建设的重要力量。在土地承包经营权确权中切实维护妇女权益,使妇女的土地承包权从源头上得到保障,不仅有利于贯彻我国男女平等基本国策,化解矛盾纠纷,维护社会和谐,而且能够激发广大妇女参与农业生产的积极性,提升妇女的社会和经济地位。目前江苏省农业劳动力中妇女比重已达65%以上,因此在土地承包经营权确权中依法落实妇女权利,意义重大。

当前全国各地正在开展的农村土地承包经营权确权既为从源头上保障妇女权益提供了契机,但同时也可能成为侵害妇女权益的又一温床。基于此,通过对我国东部沿海地区江苏省的农村实地调研,系统掌握该省在农村土地承包经营权确权中的妇女权益维护状况,藉此希望从社会性别视角客观审视土地确权中的实践做法和现实障碍,探寻可能的应对之策,为维护农村妇女土地权益提供若干政策建议。

一、农村土地承包经营权确权试点与进展

土地承包经营权确权是巩固和完善农村基本经营制度、真正赋予农民合法土地权益的一项重要举措。2008年10月十七届三中全会提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”,2009年和2013年的中央一号文件分别要求“稳步开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”、“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。基于此,2009年农业部在全国选择了8个村启动了农村土地承包经营权登记首批试点工作,2011年又确定了50个县(市、区)作为第二批试点单位。2014年,农业部在已有试点基础上选择了山东、四川、安徽3个省和其他省区市的27个县进行整体试点,2015年新增江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个省份开展整省试点。截止2014年底,全国已有1988个县(市、区)开展了试点工作,涉及1.3万个乡镇、19.5万个村,试点覆盖面积3.3亿亩,试点工作整体上平稳有序推进。[1]

江苏省突出“试点先行、由点带面”的工作步骤,2009年起,先后选择海门、高邮、高淳、铜山、昆山、兴化6个县(市、区)作为开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点单位,其中,海门于2009年被列为全国首批8个农业部部级试点单位之一,2011年高邮被列为第二批部级试点单位。为了顺利实现省政府提出的“一年扩大试点、三年全面完成”的总体目标,2014年全省在每个地级市安排1个县整县推进,其他每个县选择1个乡镇试点,2015年初,江苏被纳入全国整省推进的12个试点省份之一,所有县(市、区)全面启动了土地确权工作,力争2016年底全部完成。

总体来看,江苏省农村土地承包经营权确权面上工作进展顺利。据省农委统计,截至2015年6月底,全省已有8625个村开展了确权登记颁证工作,占总行政村数的48.6%,涉及总面积2666万亩,占二轮承包总面积的52.2%。其中,有3886个村已经完成了测量制图前的相关工作,实现了时间、任务“双过半”目标。进展较快的惠山、东海、高邮、扬中四县已进入了建档入库阶段,昆山所有行政村“确股”前期工作基本完成。[2]

二、江苏省土地承包经营权确权中维护妇女权益的实践探索

江苏省的农村土地承包经营权确权登记颁证走在了全国的前列,在维护妇女权益方面,各级政府农委、妇联等相关部门主动作为,开展了富有成效的实践探索。

1.妇联部门主动介入确权工作全过程

全省各级妇联组织积极跟进当地土地承包经营权确权工作整个过程,及时了解进展,总结实践经验。在开始土地承包经营权登记颁证试点工作初,海门、高邮两市就分别成立了由市长任组长、相关部门主要负责人为成员的登记工作领导小组,明确了各部门的职责和分工。市妇联作为领导小组成员之一,抓住契机,主动介入,力争从源头上防止妇女土地权益遭受侵犯。2012年扬州市妇联联合市农工办、民政局、法院共同出台了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的工作意见》,明确提出维护妇女土地权益的“三项原则”。在2013年村“两委”集中换届选举中,宝应县妇联联合县民政局,结合村规民约修订工作推动这“三项原则”的落实,目前全县已有95%的村把“三项原则”加入本村的村规民约中。南京市妇联主动派人列席市农委举办的农村土地承包纠纷仲裁员、调解员业务培训活动,明晰妇女土地权益纠纷调处的重要意义和把握要点,努力培训一批具有性别视角的土地仲裁专业人员队伍。

2.积极督促有关部门出台配套政策

尽管现行法律制度明确规定农村妇女与男性享有平等的土地承包经营权,但在实际的确权登记中,要真正做到妇女“登有其名,名下有权”仍然十分艰难。为了从源头上保障政策目标的实现,2014年9月,江苏省妇联联合省农业委员会颁布了《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中保护好农村妇女土地权益的意见》(苏农经〔2014〕8号),明确提出了确权中维护妇女土地权益的重要意义和基本要求,妇联部门作为地方政府土地确权工作领导小组的重要成员,要共同参与土地确权试点的方案制订、任务实施、督导检查等具体操作过程,乡村基层在调处疑难问题时必须有妇女干部或代表的参与,确保男女平等基本国策在确权中得到贯彻落实。在妇联部门的主动督促下,全省各县市相继制订了各种配套政策或文件。2013年海门市政府专门颁布了《海门市农村集体经济组织成员界定办法(试行)》,不仅规定了农村集体经济组织成员资格的界定办法,而且对于婚出方、婚入方、离婚人员及其子女等特殊妇女群体的资格进行了具体规定,使基层村组在实际工作中有法可依,有利于保障妇女的合法土地权益。高邮市先后颁发了土地承包经营权确权登记发证工作的实施方案和暂行办法等,明确了基本原则和工作程序,但缺乏对妇女等特殊群体的条文规定。

3.抓住契机开展村规民约审查与修订

现实中妇女土地承包经营权遭受侵犯,成因之一在于村规民约、传统习俗这些不成文制度的作用和影响,因此,在确权过程中处理好“村规民约”与土地承包经营权的关系十分重要,为此,一些县市抓住确权契机,大力推动村规民约的审查与修订工作。如宝应县妇联要求各镇妇联深入村组,对村规民约进行一次详细调查,重点检查其中是否含有侵害妇女合法权益的内容。结果显示,尽管全县240个村的村规民约中均没有明显侵害妇女权益的条款,但也没有保障妇女土地权益的具体规定,基于此,县妇联主动联合民政局,借村两委换届之际,力推村规民约的修订工作,为维护妇女土地权益奠定基础。

4.遵循先调处纠纷后确权的工作思路

现行农地制度安排下农村妇女的土地承包经营权易于遭受侵害,说明了该权利的脆弱性和不稳定性,土地承包经营权确权为维护妇女权益提供了新的契机。但是,在确权过程中妇女土地问题也纷纷凸显,各种矛盾和妇女信访日渐增多,对此,各县市农委、妇联、民政等部门积极探索工作思路,对于矛盾突出的村组和社区,遵循先调处矛盾后确权颁证的原则,直至问题妥善解决。

在调处妇女土地纠纷过程中,各县、市依托现行的镇村调解、县市仲裁、司法保障“三位一体”农村土地承包纠纷调处体系,积极做好信访接待、法律援助、纠纷调解工作,化解各类矛盾纠纷,扫除了确权工作中的障碍。常州市新北区闸北村专门梳理了外嫁女、“空挂户”、离异女这些特殊妇女群体,以及征用地、机动田、抛荒田等9种人地变化类型,并明确了具体的处置办法,明显减少了确权工作中的矛盾。南京市妇联与市司法局合作,按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,在镇(街)、村设立了调解室,在县区设立了农村土地承包纠纷仲裁委员会,条件成熟的4个涉农区还成立了仲裁庭,为土地确权中畅通妇女表达诉求渠道提供了基础保障。

5.将妇女的共有人身份落到实处

此次土地确权非常重视保护妇女作为家庭土地共有人的身份及权利,因而在确权初始的调查摸底阶段,各县市就把妇女的婚姻变化及产权共有人情况作为调查的重点内容之一。因为在土地承包经营权证书上,很多地方按照习惯做法仅将男性户主登记为唯一的承包方代表,没有做共有人登记。有调查显示,只有17.1%的土地承包合同和38.2%的证书登记了妇女的名字(主要是离婚女或丧偶女)。[3]此次确权,江苏省农委要求发放到农户手中的土地承包经营权证,不仅必须注明承包方名称、承包方式和期限、承包地块的面积和四至等内容,而且要填写土地承包经营权共有人情况,力将妇女共有人身份能够真正落到实处。

根据江苏省农委有关政策规定,涉及到农村集体经济组织成员资格的认定时,各地应结合承包方和发包方的意愿,按照二轮承包时的人口登记;按现有户籍人口登记的,必须得到承包方和发包方的认可。目前全省大多数县市基本都按照此规定加以执行,如高邮市车逻镇一共确权登记8081户,其中妻子作为共有人登记的有7525户,占总户数的93.12%,另有139户以女方作为承包方登记。南京市高淳区选择红松村等4个村作为试点,运用“六步法”工作步骤,用数字正射影像确地,将家庭所有成员均纳入登记范围,有力地维护了外嫁、离异、改嫁妇女等婚姻关系已发生改变的特殊群体及未成年子女的合法权益,这4个试点村的确权登记工作直至结束,均没有出现一例上访事件。

三、土地承包经营权确权中妇女权益保障面临的问题

江苏省各级地方政府及相关部门在确权中努力维护妇女土地权益,探索并采取了各种举措,取得了一定的成效。然而,像任何一次改革一样,土地确权必将触及乡村传统文化和社会性别意识,引发各种矛盾冲突,面临诸多障碍和难题。随着确权工作的不断推进,歧视和侵害妇女土地权益的现象迅速增多,矛盾纠纷日益尖锐,一定程度上制约了确权工作的顺利开展和男女两性平等之进程,迫切需要引起社会各界的关注与重视。

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