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我国土地出让收入现状及可持续性分析

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2016/7/22 8:30:11  

伴随着我国城市化进程的快速推进,土地财政发挥着垫脚石的作用,为我国经济发展过程中提供了源源不断的财政来源。然而,这种中国特色发展模式,同样带来了多方面的质疑,引发了一系列问题,如征地过程中官民冲突、地方官员腐败频发等。因此,一些学者认为应该立即摈弃土地财政,改革为税收模式。若不进行改革,国家将会面对房地产泡沫经济,粮食安全危机等严重后果。

然而,任何一种现象,从形成到发展,再到退出历史舞台,都有其时间界定与制度根源。一项制度安排或者制度变迁必会涉及到不同利益群体的博弈,也一定会产生一些负面影响。衡量一项制度的适宜性,应综合权衡,而不应当是一出现问题,就予以全盘否定。土地财政现象在中国经历了起源、萌芽与发展,发展历程中受到了多方面的质疑。土地财政制度的安排,以及制度变迁,究竟是其本身制度安排随着社会经济的发展已经不再适应社会的要求,还是制度本身变迁的内在规律,现阶段究竟发展到何种程度,目前存在的实质问题究竟是什么,今后的发展方向,这些是本文关注的重点。

国内学者对土地财政方面做了大量的研究与探讨。蒋省三等[1] (2007)认为应该深化土地制度改革,改革土地财产税从而替代目前政府土地财政格局,保障农民土地流转收益。周滔等[2](2006)认为完善上地出让市场的着力点在于对市场监管部门和土地出让部门的行为空间与利益空间的规制,同时应进行相应的经济及行政体制改革。陈国富、仰志琼[3] (2009)认为中国土地财政源于居民财产权利与政府征收权之间的失衡,治理关键在于改革实体法和程序法,从而“还权于民”。朱丽娜、石晓平[4] (2009)分析了中国土地出让制度对财政收入的影响,认为国家政策影响地方政府的土地出让规模和土地出让收入,并且各个省份在经济发展不同阶段差异较大。靳相木、丁静[5] (2010)认为土地出让制度是当代中国大开放、大改革时代的一项制度安排,并提出要辨证地认识、对待和容忍土地出让制度的一些负面问题。卢洪友等[6] (2011)通过实证分析,认为解决土地财政问题,核心在于赋予地方政府特别是基层政府,更多的与事权相匹配的税权。贺蕊莉[7] (2013)从财政社会学角度,分析了后土地财政时代由于地方政府财政的土地出让金收入依赖于节节攀升的房价,将会导致政府财政收入行为中最具风险的是扩大拆迁规模、过度举债和滥用税收排斥。张平[8] (2013)认为土地财政收入已经出现下滑,地方政府将要面对政府债务危机,并有可能向中央蔓延。谭术魁等[9] (2012)认为土地出让收入具有公共性质,应通过完善土地出让管理模式,健全土地出让收入预算管理等措施,促进土地出让收入实现公共性质,发挥其应有的效应。聂雷等[10] (2015)从财政分权和经济目标视角下考察了我国土地出让收入和价格的演变规律,正是由于当前的财政分权制度和地方官员的经济目标考核,导致了土地出让出让收入规模的扩大和土地价格的上涨。综合上述分析,目前大部分学者从土地出让收入绝对量增长视角,认为土地出让制度到了非改不可的程度,而只有少数学者认为应该正确认识土地出让制度,进一步完善土地出让收入相关管理措施和法律法规。

二、土地出让收入的现状分析

为了阐述土地出让收入的现状,本部分拟选取土地出让收入、地方财政预算内收入、土地财政依赖①、土地出让面积等指标,进行对比分析。

(一)全国总体情况

1.土地出让收入与财政预算收入

从图1看出,土地出让收入由1998年497.83亿元②,增长到2013年的43 745.3亿元,地方财政收入从1998年的4983.88亿元增长到2013年的69 011.16亿元,基本上保持较为稳定的增长。2008和2012年有所下滑,土地出让收入有一定的波动。2008年,可能是受到全球金融危机的影响,全国经济衰退,房地产市场以及土地市场出现委靡,导致土地需求出现下滑,土地出让收入减少,而随着国家4万亿投资的救市,2009年土地市场开展出现回暖,至今保持稳定增加。

2.土地出让面积与土地财政依赖

剔除物价因素的影响,从每年土地出让面积和土地出让收入占比来分析土地出让收入的变化更合理。土地出让收入占地方财政收入的比值从1998年的10.02%增长到2013年的63.39%,2011年有下滑趋势,降到61.14%;出让面积由1998年6.21万公顷增长到2011年的33.51万公顷,仅增长了5倍多,变化趋势在波动中增长,到2011年有增长放缓的趋势。

3.土地出让收入与土地出让面积

从图3可以看出,全国总体土地出让收入变化趋势与土地出让面积增加趋势基本趋于一致。这一演变规律在一定程度上解释了土地出让收入持续增长现象:一方面,由于不断推进城市化发展,城市对建设用地的刚性需求,引起建设用地供给的增加,从而导致土地出让收入大幅度增长;另一方面,随着经济的发展,城市基础设施建设愈来愈好,公共服务水平逐步提高,城市综合发展水平的提升,引起城市地价逐步上涨,从而导致土地出让收入大幅度增加。建设好、经营好、发展好城市,在一定阶段必须增加建设用地的供给[11]。

(二)区域情况分析

我国现行区域的划分主要依据是地理位置划分为东、中、西部三个区域,而土地出让收入与地区经济发展水平存在很大的相关性,本文按照经济发展水平将我国分为高、中、低收入地区①,从土地出让收入、土地出让面积以及土地财政依赖三个指标,分析三个地区土地出让收入变化规律。

1.土地出让收入与土地出让面积波动趋势区域一致

图4中显示,土地出让收入与土地出让面积变化趋势基本一致,土地出让收入波动的原因之一是由于土地出让面积的供给;高收入地区波动较明显,而中等收入与低收入地区波动较平缓。

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