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论美丽乡村建设中生态治理

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2020/1/20 8:41:41  

摘要:美丽乡村是我国实施乡村振兴战略的抓手,目标是“生态宜居”,要求不仅从面貌上改善农村环境,更要让群众感受到实实在在的获得感,促进农业提效、农民增收、农村美丽。而农村环境治理是美丽乡村建设的基础,必须加强正式制度与声誉制度协同建设,强化政府在加大环保投入的同时提高绩效,促进乡镇企业注重保持绿色发展,促使农民关注自身声誉,践行环保理念。唯有如此,方能切实扭转我国农村环境污染治理的现状,实现美丽乡村建设,助力乡村走向振兴。

关键词:美丽乡村; 法律制度; 声誉机制;

美丽乡村建设的总要求是“生态宜居”,它包含五个层面的“美”:布局美、环境美、生活美、素质美、和谐美。其中,“环境美”是要求乡村生态环境良好。改革开放以来,伴随农村经济社会的发展与进步,农村环境污染加剧造成生态恶化,不仅影响了农村经济持续发展,还成为“三农问题”中的焦点问题。十八大以来,随着生态文明建设的开展,农村生态治理得到高度重视,并取得了一定的成效,农村地区环境质量有所改善,但是整体而言我国农村的治理机制还不够完善,需要通过法律机制与声誉机制的协同,进行良好的生态文明建设。

一、我国农村生态环境治理的现状

我国农村经济的发展是建立在消耗农村自然资源禀赋上的。从上世纪90年代开始,各种各样的乡镇企业迅猛发展,大量的资源消耗和环境破坏重创了农村的生态环境,使得生态环境恶化的趋势愈演愈烈。概括而言,农村生态环境破坏集中在以下方面:第一,农村水污染。各种因素引发的水体污染事故都会影响到农村,我国农村70%的水体受到不同程度污染,影响了农业生产和农村居民的生命健康。第二,农药污染。农村广泛使用农药破坏了生态环境,虽然对农民的生产种植方式进行了科学指导,但无法制止农民过量使用农药,大量农药残留在土壤、大气、水源中,成为污染源,有的甚至结出一系列的生态恶果。第三,农村废弃物污染。在传统废物如地膜、塑料袋、粪便的基础上,农村增添了难以降解包装、装修材料等废弃物,可谓“堆积如山”。针对农村生态环境破坏严重给经济社会发展带来的挑战,我国政府在生态环境保护问题上思想认识日益提高,实践上通过制定一系列生态环境治理的法律法规,采取多种方式进行生态环境治理,取得了显著的成效。在这个过程中,由于忽视了生态环境问题的地域性、复杂性,生态环境治理尚未根本性的好转。具体来说,农村生态治理中存在的问题有以下几方面。

1、生态治理的法治建设不够完善。

一是我国关于农村生态环境治理的法律体系不完善。目前,我国以《环境保护法》基础法,配合《大气污染法执法》《水污染防治法》等单行法构建了一个松散型环境法律体系;国务院以及各地政府也出台了相应的保护环境的行政法规,但缺少针对农村生态治理的专门性法律法规。二是我国生态环境治理的执法效果不理想。上述的关于环境保护的法律法规侧重于城市环境保护和防治工业污染的立场,对农村环境污染防治的规定不足,对农村基本不适用。加上很多法律法规条块的原则性规定居多,操作性不强。

2、生态治理在制度上对农村地区的歧视性比较严重。

我国的发展政策是优先发展城市,在农村生态治理中也习惯如此,造成城市与乡村在环境权益分配上失衡。我国环境法律制度规定了“谁受益、谁付费”和“谁污染,谁治理”原则,但是“农村作为自然资源的消耗源和原材料的供给者,没有按照“谁受益,谁付费”的原则得到补偿,而作为受益者的城市反倒因为经济产业结构的差异却向农村转移越来越多的污染废弃物,背离了“谁污染,谁治理”的原则”,治理过程中“排污收费”成为企业向乡村环境大量排污的合法根据,“财政补贴”成为城市补贴乡村排污的合理补偿。

3、生态治理中地方政府的生态职能转变不到位,投入力度不足。

受传统政绩观念的影响,很多地方政府仍然注重经济GDP的增长,淡化生态责任意识,没有确立政府生态职能,使国家环境保护政策和治理方案难以在地方上得到有效实施,严重制约着农村生态问题的解决。此外,资金的短缺是制约生态环境治理的重要因素。我国对生态环境治理的投资也主要集中在环境污染治理等重大事件领域,对生态公共产品与服务投入甚微。至今为止,大多数省份没有为生态治理设立独立的财政专项预算,主要依靠于环保部门的行政费用,这远远不能满足生态环境治理的需求。

二、法律制度在农村生态治理中的作用

农村无数被污染的惨痛现实迫切需要制定针对农村环境污染防治的法律,通过立法完善农村环境污染的法规,改变农村法律环保立法薄弱的状况,对农村环保发挥规范和调节作用。

1、规定“环境知情权”,为农民提供维权的法律权利。

环境知情权是公民对本国的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。这一权利既是公民参与国家环境管理的前提,也是环境治理的必要民主程序。在环境问题日益严重,环保的呼声高涨的条件下,环境知情权十分必要:一是农村很多农民对环境污染缺乏了解,对环境污染的后果缺乏深刻认识;二是由于法律意识不高,农村很多农民在被污染后往往不知道运用法律维护自己的合法权利;三是农村缺乏专门的法律援助机构,农民很难获得专业性的法律援助,因此更加难以伸张自己的权益。而要农民自觉为农村环境保护付出自己的行动,首先要加强对农民环保法律知识的宣传和教育工作,培养农民遵守法律法规的法律思维方式。其次在环境法律知识的普法中,要定期给农民进行关于环境权利的法律讲座,普及“环境知情权”教育,并让农民懂得运用法律来捍卫自身利益。

2、增强环保部门执法的权威并加大违法成本。

目前我国的环保执法存在严重“环保靠口号”的现象,造成“内忧外患”。要改变这一局面,必须扩大环保机构的执法范围,将环保执法覆盖整个农村范围。目前,我国环保法律体系规定对环境污染行为的处罚措施主要有:警告、罚款、没收违法所得、责令停止生产或使用、责令重新安装使用、责令限期治理、责令停业关闭等。但由于环保主管部门没有执行权,这些处罚手段在实践中要借助银行、工商、公安局、法院的配合才能具体落实,也正因为如此,环保部门属于“无牙老虎”,使得环保法律法规的震慑力大为削弱,加上低额度的罚款,难以从源头上堵住农村环境的污染源。

3、健全公益诉讼,完善农民环境权益的司法救济。

鉴于在很多环境污染和生态破坏造成的环境侵权事件中,农民作为受害者在维护自己的权益时“起诉不受理、受理不审理、审理不判决、判决不执行”等问题十分突出,因此需要健全“公益诉讼”制度。在我国,检察机关作为国家的法律监督机关,负有监督法律实施的责任,其人力和财力优势使之能与环境侵权行为者相抗衡,现阶段其需要承担“环境公益诉讼”追究污染侵权者的刑事法律责任,才能起到震慑作用,保证我国环境保护法得到贯彻和实施。

三、声誉机制在农村生态治理中的作用

在农村生态环境治理中,声誉机制是对治理主体声誉评价的体系,目的是使社会对治理主体的信誉形成道德判断,并最终调整、修正治理主体自身的行为。这种效果体现在以下方面。

1、声誉机制对政府的影响。

该影响体现在对政府的环保绩效评价方面。为了促进经济发展,不可避免地会对环境产生不利的影响,因此我国各级政府每年都针对环保问题投入了大量的环境保护财政资金支持治理。2019年3月,财政部安排大气、水、土壤污染防治等方面的资金600亿元,同比增长35.9%。事实上,从上世纪90年代以来,我国每年投入环境保护的财政资金的GDP比例都在增长,但是农村的生态环保问题并没有随着越来越多的资金投入而得到显著改善,带来的问题是:各级人民政府应当如何提高环境保护财政资金的使用效益?鉴于长期以来我国财政资金存在“重分配、轻管理”的现象,对资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核,需要进一步建立环境保护财政资金的绩效评价,对资金的使用者、资金支持的项目进行评价。评价的根本意义在于督查财政资金的使用效果,促使资金使用者保证财政资金使用绩效、提供最大价值的环境保护,增加财政资金的绩效。

2、声誉机制对企业的影响。

企业的声誉机制——企业遵循企业环保体系ISO14000。企业环保体系ISO14000系列标准是我国大部分企业所遵循的国际化标准,该标准对企业生产具有明显的制约作用,特别是对于出口型企业。ISO14000系列标准是由ISO国际标准化组织制定的关于环境保护方面的管理标准,主要目的是要支持环境保护工作,改善并维持生态环境的质量,减少人类各项活动所造成的环境污染,使之与社会经济发展达到平衡,促进经济的持续发展。ISO14000系列标准的实施能够促使企业遵守国家环境保护法律、法规,对于企业提高环境管理水平,规范企业行为,加大节能减排,控制污染,预防污染,持续改进环境保护工作有着非常重要的作用。所以,西方很多国家都把ISO14000系列标准作为市场的准入条件。为了自己产品能够打入西方国家市场进行销售,出口型企业必须严格遵循ISO14000系列标准,即维护好自己的声誉。

3、声誉机制对农村居民的影响。

在环境与资源利用方面,许多农村通过长期的实践形成了自我组织和自我管理的经验,值得我国目前的乡村环境治理借鉴。与城市不同,农村社区环境属于“熟人社会”,每个人的行为选择必须考虑集体利益,因为个人利益往往与家庭、家族、邻里相互交织在一起。“总体而言,农村社区环境问题的治理依赖的是人们之间的社会网络,而不是政策法规和制度。”将环境治理放到农村社区的情境中,与“熟人社会”相结合、相互渗透,可获得不可多得的优势。由于活动范围小、封闭性强、流动性差,加上相互往来的人相对固定、次数多,农村社区里的信息也就很容易对称和透明。在这样的条件下,人们在环境治理中有失信、不诚实、偷懒行为,往往会招致其他合作利益的更大损失;多次因失信、不诚实、偷懒的村民会被认为“无声誉”,必不被农村社区所容而被边缘化。正是基于这样的共同认识形成的行为规范,可以使村民在农村生态治理中自我约束,增强认真践行环保的理念。

四、农村生态治理中法律制度和声誉机制的协同关系

法律制度和声誉机制的协同是在农村生态治理过程中由政府、企业、农村构成开放的治理系统,将法律制度与声誉机制相辅相成,调整治理系统有序运作,以实现农村生态环境的善治效果。法律是国家治理的基础,是解决乡村生态问题的正式制度。运用法律制度可以构建农村生态环境治理体系,并可以明确政府、企业、农民在治理系统之中的权利、义务,但是如果缺乏声誉机制的实施配合,法律制度将难以取得真正的实效。而声誉机制,没有被法律制度认可,其正当性、持久性则没有合法基础。因此,如果将法律制度和声誉机制相互协同,可以提升农村生态治理的效果,体现在以下方面。

第一,法律制度支持企业按照ISO14000系列标准生产、经营,惩罚弄虚作假的行为,这样可以提升声誉制度的激励效率,促使更多企业合法经营,走绿色发展的道路。同时,法律制度支持农村社区以村规民约的形式建立村民信誉(声誉)机制,环境治理中有失信、不诚实、偷懒的行为,通过建立声誉机制可以抑制农民的机会主义行为,强化声誉制度的关系治理功能。而法律制度对政府的财政资金环保绩效评价,则主张建立可置信的声誉激励机制与惩戒机制,加大声誉的机会成本,引导资金使用者提高、维持声誉以达到强化自我约束、自我监督的目的。

第二,声誉制度可弥补法律制度的不足,促使政府、企业、农民各守本分、各尽其责。限于立法各种因素,国家制定的环保法律制度,内容上无法面面俱到、事事俱细,所以需要通过声誉制度进行弥补。事实上,在法律范围内,声誉制度发挥的作用远远大于法律制度,表现在:对于政府,每年对财政资金环保绩效得到负面评价则意味着政府履职不当甚至失职,会督促政府严格履行职责进一步采取切实措施提高农村生态治理的实效;对于企业,企业环保体系ISO14000系列标准是企业产品的生命线,被认定不符合标准意味着会被有关国家拒绝准入而失去产品销售市场,企业产品没有销售市场则意味着企业的生存;对于农民个体,如果其本人被农村社区的“熟人社会”认为“无信誉”,后果是今后很少人愿意与其合作,导致其能够得到的合作机会将很少,利益损失会非常巨大。总之,声誉机制可以通过利害关系促使政府、企业、个人接受约束,自觉减少在生态治理中的机会主义行为,树立合作声誉,从而促使他们有信心参与长期合作,这样就在一定程度上避免了正式制度的实施成本,从而有利于农村生态治理的稳定运行。

五、结语

美丽乡村是我国实施乡村振兴战略的抓手,目标是“生态宜居”,要求不仅从面貌上改善农村环境,更要让群众感受到实实在在的获得感,促进农业提效、农民增收、农村美丽。而农村环境治理是美丽乡村建设的基础,必须加强正式制度与声誉制度协同建设,强化政府在加大环保投入的同时提高绩效,促进乡镇企业注重保持绿色发展,促使农民关注自身声誉,践行环保理念。唯有如此,方能切实扭转我国农村环境污染治理的现状,实现美丽乡村建设,助力乡村走向振兴。

参考文献

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