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宜城市统筹推进农村土地制度改革试点的做法、成效与经验启示研究

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2020/9/17 9:53:52  

摘要:湖北省宜城市是全国33个农村土地制度改革三项试点地区之一。2015年改革试点初期,各试点地区被赋予不同的改革任务,瞄准农村土地制度“三项改革”其中一项“单兵突进”。宜城市主要围绕宅基地制度改革开展试点。为了让农村土地制度“三项改革”协同推进,形成改革的“共振效应”,2016年9月原国土资源部部署统筹协调推进三项试点,将农村集体经营性建设用地入市和改革征地制度推广到全部试点地区。至此,宜城市农村土地制度改革从“单项突破”到“三项统筹”,从局部见效到整体提升,改革基础不断夯实、覆盖范围不断扩大、政策体系不断完善,改革的系统性、整体性、协同性不断增强,不断释放改革红利。

关键词:农村土地制度改革; 三项改革试点; 湖北宜城;

一、主要做法

宜城市在统筹协调推进三项改革过程中,做好“四个注重”,一是注重夯实基础工作,为统筹推进农村土地制度改革提供了坚实基础;二是注重宅基地制度改革、农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市的关联性和耦合性;三是注重农村土地制度改革同相关领域改革的协同性和整体性,统筹协调推进,形成改革合力;四是注重农村土地制度改革与经济社会发展大局相统筹,充分挖掘农村土地的资源、资产、资本价值,服务支撑城乡融合发展。

(一)夯实改革基础工作,筑牢三项统筹根基

1. 开展摸底调查,加快确权发证。

妥善解决历史遗留问题,加快确权颁证是统筹推进改革的前提。宜城市探索创新历史遗留问题解决办法,加快推进确权颁证工作。一是扎实做好基础调查测量工作。先后组织1200多名干部进村入户,开展宅基地“两张表”调查,摸清了宅基地底数,完成全市10.66万户11.24万宗宅基地权属调查和地籍测量;开展2轮摸底调查和1轮实地核查,掌握了全市集体建设用地存量和预期规模,从全市668宗存量集体建设用地筛选出具备入市条件的地块85宗558.4亩。二是妥善解决历史遗留问题。按照“尊重历史,遵循民愿”的原则,梳理归纳出宅基地历史遗留问题15类55种类型;结合宜城农村集体产权制度改革试点工作成果,分五种用途类型差异化解决集体不动产权历史遗留问题,共妥善处理6800多个农村宅基地和集体不动产历史遗留问题,为后续改革顺利推进扫清了障碍。三是加快确权发证,做到应发尽发。依据土地变更调查成果、土地利用现状变更数据库等,在完成基础调查和测量工作的基础上,加快确权发证。截至目前,共发放宅基地“房地一体”不动产权证书77459本,集体建设用地不动产权证78本。通过宅基地和集体建设用地确权登记发证,为推进宅基地制度改革,实行集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价,建立城乡统一的建设用地市场等奠定了产权基础。

2. 加强规划编制,强化用途管控。

土地及相关规划是农村土地资源开发利用的主要依据,宜城市统筹考虑村庄建设、产业发展、基础设施建设、生态保护等相关规划,合理安排农村各项用地,加强对农村建设用地规模、布局和时序的管控。一是推进“多规合一”编制工作。依据《宜城市“十三五”国民经济和社会发展规划》,调整完善《宜城市土地利用总体规划》,科学编制新型城镇化发展规划、农业产业发展规划、镇域总体规划、村庄建设规划等一系列规划,做到统一控制、统一布局、相互衔接、同步实施。完成全市50%的村庄建设规划和18个重点村土地利用规划,为改革的顺利推进奠定了基础。二是推行“无规划不审批,无设计不建房”。通过完善村庄建设规划,将6603个自然村和居民点规划为50个左右的新型农村社区,100个左右的新农村居民点。首批规划建设6个农民聚居区,全部建成后可容纳6200户约3万人,既节约集约使用土地5642多亩,又改善了居住条件,提升了村容村貌。不断加强生态文明建设,打造了4个省级美丽乡村、25个绿色示范乡村和5个湖北名村。

3. 建立地价体系,促进城乡统筹。

地价是土地市场的核心。建立城乡统一建设用地基准地价体系,可为规范土地市场交易、加强地价管理和合理分配土地增值收益提供重要依据。宜城市以2015年土地利用现状变更调查数据库为基础,收集房地出租、房地买卖、集体建设用地转让等450多个样本资料,采用多因素综合评价法,建立了宜城市农村集体建设用地定级与基准地价评估体系,为宅基地有偿使用、有偿退出和集体经营性建设用地入市提供了价格参考。在级别划定和估价结果上,与国有建设用地基准地价体系相互衔接,为建立城乡统一的建设用地市场提供了依据。

4. 开展专题研究,破解改革难题。

邀请人民大学、武汉大学的专家实地指导,聘请自然资源部专家团队开展重点课题研究,形成17项专题研究成果,涵盖农村宅基地面积标准测定、宅基地有偿使用、宅基地自愿有偿退出、宅基地“三权分置”、征地区片综合地价、土地增值收益核算与分配及征地多元化安置方式等多个方面,形成以理论支撑制度,以制度指导实践,以实践验证成效的闭环模式,为改革的制度设计和实践推进提供重要的理论支撑。

5. 加强村民自治,调动改革热情。

始终把“实现好、维护好、发展好”农民权益作为改革的出发点和落脚点,充分尊重农民的意愿和诉求。宜城成立村民事务理事会,将宅基地分配、有偿使用、自愿有偿退出、土地增值收益分配等事项均纳入工作范畴。理事会工作流程公开透明,开3次征求意见会,看4次公示墙,发扬民主,接受监督,充分发挥村民自治作用,最大程度地尊重农民意愿,倾听农民心声,发挥农民首创精神,把改革的选择权、主动权、话语权交给农民,增强了村民的主人翁意识,调动了村民参与改革的热情。

(二)统筹三项内部改革,增强协调性整体性

1. 统筹土地征收与集体经营性建设用地入市。

一是统筹土地征收和集体建设用地入市的范围。明确规定城市规划区外的所有非公益性项目用地,全部采取集体经营性建设用地入市的方式保障项目用地需求。2018年以来,城市规划区范围内除了乡镇9个污水处理站项目外,其余全部采取集体经营性建设用地入市的方式来保障,较好地平衡了“入市”和“征收”的关系。二是统筹土地征收和集体建设用地入市收益分配。集体经营性建设用地入市方面,确定以成交亩平单价分段累进的方式缴纳入市土地增值收益调节金;土地征收补偿按年产值倍数计算方法,制定土地征收区片综合地价,将补偿标准提高了35.27%~35.42%。三是统筹土地征收和集体建设用地年度供应计划。统筹考虑工矿仓储、商服等集体经营性建设用地和宅基地用地需求,编制宜城市土地年度供应计划,实行总量控制、计划管理,建立起了城乡统一的建设用地供应计划体系。

2. 统筹宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市。

一是宅基地制度改革节约的建设用地直接入市。通过统筹宅基地自愿有偿退出等节余的建设用地通过回购等方式作为集体经营性建设用地入市。二是宅基地改革推动指标交易调整入市。通过土地综合整治统筹增减挂钩的方式,引导农民自愿有偿退出宅基地3000多亩,可以满足未来5~10年的调整入市需求。

3. 统筹土地征收与宅基地制度改革。

土地征收中因地制宜采取重新安排宅基地、集中建房安置等方式,确保被征地农民的“户有所居”,且重新安排的宅基地或集中安置房建设时,严格执行宅基地制度改革中新确定的面积、容积率等标准。

(三)统筹相关领域改革,释放改革叠加效应

1. 统筹推进农村集体产权制度改革。

一是通过“清人分类”合理界定集体经济组织成员身份,为宅基地农户资格权的认定奠定基础;二是构建镇、村两级集体经济组织,各镇(办)成立了代表镇集体的投资经营公司,各村成立了代表村集体的股份经济合作社,为集体经营性建设用地入市创设了新的主体;三是开展股权量化,清晰界定了土地增值收益中集体和个人的分配比例。四是搭建了农村集体产权交易平台,为放活宅基地使用权和集体经营性建设用地入市提供了交易服务平台。

2. 统筹推进农民住房财产权抵押贷款。

一是创新信贷产品。以“农房贷”为依托,积极开发“农房+担保”、“农房+联保”等多种信贷产品,全方位满足农户信贷需求。二是政府担保增信。设立了500万农民住房财产权抵押贷款奖励基金,增强金融机构的放贷积极性。三是优化办贷流程,抵押程序更加简便快捷,根据农户的生产经营用途、周期等,合理确定贷款期限。截至2018年11月底,累计发放贷款15622万元,惠及农户691户,分别比2017年增长1413.76%、550%,乡镇覆盖面达100%,未出现任何资金风险。

3. 统筹征收和入市失地农民保障。

将因公共利益需要土地被依法征收失去承包责任田的农户,以及农村集体经营性建设用地入市而失去承包责任田的农户统一纳入保障体系,对失地农民就业进行多元化安置。

(四)统筹经济社会大局,服务城乡融合发展

1. 统筹与农村产业发展。

一是在规划编制上实现产业发展与土地制度改革的深度融合。将《宜城市农业产业发展规划》与农村土地制度改革相关规划同谋划、同布局、同实施,构建以中心城区为龙头、10个中心城镇为支撑、50个新型农村社区为依托、100个美丽乡村为基础的农业产业融合发展格局。二是在转型升级上促进产业发展与土地制度改革的长远互动。立足实际,找准产业特色定位,对现有资源进行深度挖掘,发展新业态、新模式。如流水镇莺河村农民对闲置宅基地及农房就地改造翻新,用于发展餐饮、民宿和乡村旅游,实现变民房为客房、变商品为产品、变田园为公园、变美丽资源为美丽经济。三是在产业用地上为小微企业发展提供了新的渠道。集体建设用地作为国有建设用地的补充,成为建设项目新的用地途径和载体,在确保农民住有所居的前提下,通过推进宅基地自愿有偿退出腾退,为农村产业发展提供了空间支撑。

2. 统筹推进新型城镇化综合试点。

通过建立城乡统一的建设用地市场、宅基地使用权流转、失地农民的养老保险统筹和多元保障机制,促进人才、资本、技术的城乡双向流动,促进农村富余劳动力带着财富和保障进城。在保留农民集体组织成员身份和土地权益待遇“两个不变”的前提下,全面放开城镇落户限制,允许农民“带着土地进城”,先后转移农业人口4万多人。宜城市户籍人口城镇化率比改革前提高了3个百分点,达46.5%;常住人口城镇化率提高了6个百分点,达52%,获评全国中小城市新型城镇化质量百强县市。通过统筹土地制度改革与新型城镇化综合试点,激活了农村“人地钱”核心生产要素,促进乡村振兴,推进了城乡一体发展。

3. 统筹与生态文明建设。

按照“小规模、组团式、微田园、生态化”模式,通过把宅基地制度改革与村庄环境整治相结合,实施“绿化、美化、亮化”工程,建设了一批美丽乡村。如王集镇槐树整合宅基地有偿使用和其他涉农政策,拓宽村庄道路2.5公里,打造小微式花园100余个,村民足不出户尽享微田园风光,提升了居住环境,配备了10多名日常保洁人员,建立起了村庄卫生保洁长效机制。南营办事处安垴村整合光伏发电、大棚种植等精准脱贫项目和宅基地有偿使用项目资金,累计投入400多万元,栽种树木,进行环境整治。宜城市先后涌现了25个绿色示范乡村,还催生出“醉美莺河”、刘猴胡坪、钱湾、雷河泉水等一批省级美丽乡村。

4. 统筹与乡村振兴发展。

通过农村产业发展用地需求的保障,促进了“产业兴旺”;结合宅基地退出与土地整治,促进了“生态宜居”;通过加强集体经济组织建设,促进了“治理有效”;通过分享改革红利,促进了“生活富裕”。鼓励“三乡”主体与村集体、农民以入股、合作、租赁等形式使用农村集体土地发展农业产业,激发了下乡、返乡创新、创业的热情,促进城市资金、技术、人才、信息等要素与农村资源有效对接。目前,吸引大中专人才回乡创业、就业120余人,引进资金1000余万元,在村、镇兴办企业30余家,有力带动了农村经济发展,为乡村振兴注入新动能。

5. 统筹与乡村治理机制建设。

在推进改革过程中,畅通渠道、集中民智,最大限度发挥村党支部的主导作用和协调功能,怎么改、怎么干,农民说了算,增强群众的改革话语权;村民事务理事会将宅基地分配、土地增值收益分配等与农民切身利益息息相关的事项纳入工作范畴。通过改革,调动广大群众参与村务管理的积极性和创造性,基层党组织战斗堡垒作用不断增强,多层次基层协商格局逐步形成,乡村治理机制不断完善。

二、取得成效

(一)盘活农村集体土地资源,促进集约节约用地

宜城市通过推进“多规合一”,加强规划引导管控,提升资源节约集约利用水平;按照新制定的宅基地面积标准,户均农民建房面积较之前减少30%以上,正在建设的流水落花潭、刘猴莫家巷等6个农民聚居区,建成后可容纳6300多户3万余人,节约集约土地5642亩;分段调节的阶梯式有偿使用收费模式,体现了多超多收、少超少收的原则,倒逼用地节约;改革使腾退的宅基地、存量的建设用地由“睡资产”变成“活资本”。如通过土地综合整治统筹增减挂钩的方式,引导农民自愿有偿退出宅基地3000多亩,为未来5~10年的调整入市打基础。

(二)完善集体土地权能,提升土地资产价值

宜城市通过宅基地制度改革扩大了宅基地权能,保障了宅基地的用益物权,农民通过农房抵押贷款、土地流转等途径拓宽了增收渠道。691户农民利用宅基地抵押贷款15622万元,用于调整产业结构、添置大型农机等,增加发展后劲,助力农民扩大生产、发家致富;南营办事处王家湾村,70多户农民以年租金3000元的价格,将宅基地和房屋使用权出租用于发展农村电商,增加了财产性收入。通过赋予农村集体土地完善的产权权能,利用权力明晰、流转顺畅的市场机制配置土地资源,将沉睡的土地资产价值显化,并促进土地资产增值,壮大了集体经济。如流水镇刘台村1.11亩经营性建设用地入市拍卖后,村集体收益22万元。征地制度改革中,农民征地补偿标准得到提高,同时多元化的安置机制保障了农民的长远生计。

(三)保障农民分享增值收益,增加农民财产性收入

宜城市改革的初衷便是让农民分享改革红利。通过宅基地确权赋能,拓宽转变宅基地功能用途,为农民增收、乡村经济发展开辟了新途径。土地征收改革通过合理确定土地征收补偿标准,提供多种保障方式,完善对被征地农民的保障机制。集体经营性建设用地入市,政府收取部分土地增值收益调节金,大部分入市收益由村集体和农民享有。在改革过程中全方位保障农民平等分享土地增值收益,多元化增加农民财产性收入,提高农民的获得感和幸福感。

(四)完善城乡要素有序流动机制,推动城乡融合发展

宜城市农村土地制度改革始终坚持社会主义市场经济改革方向,着力建立城乡统一的建设用地市场,叠加改革试点政策措施,推动了城乡土地资源优化配置,也为劳动力、资本、技术等要素在城乡之间公平交换和有序流动创造了必要条件,从而有力推动了城乡融合发展。集体与国有土地“同等入市、同权同价”解决了城市要素向农村集聚的关键障碍,推动了就地城镇化。统筹推进农村产权制度改革释放了农村资源空间和资产价值,促进了农村“三产融合”“产镇融合”发展。通过集体经营性建设用地入市、适度放活宅基地使用权与乡村振兴等政策的叠加,盘活利用了大量农村建设用地,催生了乡村旅游、电子商务等新产业、新业态,打造了一批休闲农业和乡村旅游精品工程,创新发展了基于互联网的新型农业产业,促进了农村一、二、三产业融合发展。

(五)加强农村集体组织建设,增强乡村治理能力

农村土地制度改革与农村集体经济组织、村民自治组织、乡村治理机制建设相互促进、相得益彰,提高了基层党组织管理能力,进一步彰显了基层党组织的号召力、凝聚力,进一步强化了基层党组织的战斗堡垒作用。调动了农民参与集体资产管理和乡村公共事务管理的积极性,提高了农村基层政权民主管理能力。锻造了一批基层改革中坚力量,宜城市先后有200多名优秀基层干部参与改革,提拔重用了20多名改革实绩突出的干部,既为土地制度改革试点工作提供了有力的人才支撑,也为持续深化农村土地制度改革、不断完善社会治理机制奠定了组织基础。

三、经验启示

(一)经验总结

1. 坚持和加强党的集中统一领导。

试点改革以来,宜城市认真贯彻习总书记“四个有利于”(有利于增添经济发展动力,有利于促进社会公平正义,有利于增强人民群众的获得感,有利于调动广大干部群众的积极性)的改革要求,严格落实“省委直接抓、试点地方党委负责”的主体责任,把试点工作当“书记工程”和“头等大事”来抓,层层压实改革责任,建立了书记月部署,市、长周调度机制,充分发挥“督办、批办、转办、交办”等各项职能,纵观改革全程没有出现空位、缺位和空转的现象。三年多的实践证明,只有切实加强党对改革试点工作的集中统一领导,农村土地制度改革才能得以顺利推进。

2. 坚持以人民为中心的理念。

宜城市坚持改革依靠人民、改革为了人民,调动人民群众参与改革的积极性、主动性,总结吸纳人民群众在一线创造的鲜活做法,抓住人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题推进改革。改革过程中,严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损,不得以买卖宅基地为出发点、不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户等改革底线,把改革的选择权、主动权、话语权交给人民。“怎么改、怎么干,农民说了算”。坚持村民自治,全市所有村都成立了村民事务理事会,将宅基地分配、有偿使用、自愿有偿退出、村集体土地增值收益分配等与农民切身利益息息相关的事项纳入理事会工作范畴。工作流程公开透明,开3次征求意见会,看4次公示墙,发挥民主,接受监督,增强了广大农民改革主人翁精神,形成了“要我改”向“我要改”转变的强大内生动能。

3. 坚持问题导向和目标导向。

改革是由问题倒逼出来的。长期以来,农民土地财产性收入实现不充分、土地增值收益用于“三农”不足、建设用地安排“重城轻乡”等,造成了城乡发展的不平衡、不充分,现在已经到了解决土地增值收益“取之于农、用之于城”的问题,破解农村自己的地“不能用、用不好”困局的时候了。而对于土地制度改革试点来讲,本身有目的,就是通过改革试点,形成可复制、可推广、利修法的制度成果。宜城市通过两年多的改革探索,形成了30多项改革核心制度。但这不是最终目的,最终目的是激活“人地钱”要素,解放和发展农村生产力,建立城乡要素合理流动机制,打通城乡要素流通渠道,形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系。要深刻感受到,只有坚持了问题导向和目标导向,才能确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空,使改革精准对接发展所需、基层所盼、民心所向。

4. 坚持协同推进形成合力。

农村土地制度改革是一项意义重大、影响深远的系统工程,涉及用途管制、产业发展、收益分配、权益保护、金融资本、生态环境等一系列内容。因此,需要相关部门统筹协调形成合力,共同努力使改革向纵深推进。宜城市立足本地、结合实际,找准切入点和突破点,统筹各项改革事务,力求取得改革最大绩效。

(二)存在问题

1. 三项改革试点进展不够平衡。

受限于启动改革的时点不同,宜城市宅基地制度改革一马当先、全面实践,入市改革摸清底数、积极探索,征地制度改革重点突进、有所创新。试点需要有一个大的样本量做支撑,宜城市在宅基地改革方面积累了大量的案例,取得了积极成效,但相比之下,另两项改革试点样本数量相对较少。同时,在探索深度上尚需进一步提升。由于进度不一、样本数量差异等导致了各项改革试点效果的差别,也影响了三项改革试点的统筹推进与整体效能的显现。

2. 一些关键问题的解决探索不够深入。

在统筹推进改革过程中,一些综合性的问题,如因历史原因造成的集体建设用地权属来源不清问题、收益分配的大体平衡问题、农村集体经济组织中权力错配的问题、零星宅基地的退出问题、农房、集体经营性建设用地抵押贷款稳定性问题等一系列问题与困难还没有在实践中得到解决,还需要进一步探索。

3. 多部门推进改革合力还不够。

中央深改委明确,农村土地制度改革由原国土资源部(现自然资源部)负总责,省委直接抓。从省级指导层面看,部分成员单位对改革试点支持力度需要进一步加大,特别是试点地区受制于现有部门政策规定的制约,存在难以协调落实的现象;从市级推进层面看,各部门协调联动、协同推进力度有待加强,部门间、层级间政策制定和协调配合机制需要进一步完善,少数部门对改革要求把握不准,仅仅机械执行原有政策。

(三)思考建议

在乡村振兴战略背景下推进农村土地制度改革,要继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,以《意见》为依据,进一步加强对改革重要性、紧迫性的认识,深入探索和把握改革规律,增强做好工作的主动性和自觉性。在推进农村土地制度改革中,要牢牢把握新时代我国经济社会发展的主要矛盾,将改革自觉融入实施乡村振兴战略中,紧紧围绕建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,深入统筹推进三项制度改革试点。

1. 深入攻坚统筹推进改革试点工作。

进一步加大改革试点推进力度,以更高的政治站位、工作站位和全局观念,尽心尽力、精益求精、统筹协调推进农村集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革和宅基地制度改革。农村宅基地制度改革,要按照“三权分置”的新要求,继续扩大农村宅基地改革理论和实践成果,着力在放活宅基地和农房使用权上取得进一步突破;征地制度改革和农村集体经营性建设用地入市要继续做大改革样本数量,重点在实现征地和入市在国家和集体之间分配比例的大体平衡上取得突破。

2. 建立健全试点之间的统筹机制。

用好、用活、用足土地政策,建立征地与入市形成互为补充的土地供给管理机制,建立退出后宅基地转为入市、盘活再利用的土地资源衔接机制,进一步加快建立城乡统一建设用地市场机制体制。

3. 加强试点改革的外部统筹。

坚持力量服从于任务、手段服从于目标、投入服从于需要的原则,进一步做好农村土地制度三项改革与农村承包地“三权”分置、农村集体产权制度改革和新型城镇化建设之间的大统筹,增强改革的系统性、整体性、协同性,努力实现农村土地制度改革效益的最大化。

4. 加强政策支持。

大力实施“三乡”工程,统筹制定鼓励、奖励政策,吸引市民下乡、能人回乡、企业兴乡,促进城市资金、技术、人才、信息等要素与农村资源有效对接,为农村土地制度改革提供持续动能,打造乡村振兴新引擎。

参考文献

[1] 国土资源部关于湖北省宜城市宅基地制度改革试点实施方案的批复[Z].国土资函〔2015〕405号.

[2] 国土资源部关于同意《湖北省宜城市统筹协调推进农村土地制度改革三项试点实施方案》备案的函[Z].国土资函〔2016〕684号.

[3] 宜城市农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法[Z].宜办发〔2016〕17号.

[4] 关于进一步深化农房贷改革试点工作的意见[Z].宜土改发〔2018〕3号.

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