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公安机关治安管理执行力强化策略探讨——以养犬管理问题为例

作者:完美论文网  来源:www.wmlunwen.com  发布时间:2016/7/14 8:23:53  

一、文起之由

《中华人民共和国治安管理处罚法》第75 条规定: “饲养动物,干扰他人正常生活的,处警告;警告后不改正的,或者放任动物恐吓他人的,处二百元以上五百元以下罚款。”就该条法律的立意而言,无疑确定了因养犬违反治安管理的处罚主体是公安机关,但并无养犬管理的主体也是公安机关的逻辑生成。但是,除深圳、杭州等少数城市的地方法规规定由城管部门来负责养犬管理外,基本上都确定公安机关是养犬管理的主管机关,全面负责养犬管理工作,并具体负责养犬登记和年检,查处无证养犬、违法携犬外出等行为。在公安机关执法容量趋于饱和、背负过重的情况下,这种权力推展与权能不足的交错,极易导致执法权威的受挫。

广州市1997 年1 月1 日起曾施行了《广州市养犬管理规定》,该规定意图通过高收费来限制养犬,如“限养区内经批准养犬的个人应缴纳登记费10000 元。满一年后对犬只进行年审时应缴纳年审费6000 元。”但是,“高费限养”作为一条重要的限养措施,并没有达到预期的目的,反而在相当程度上造成了大量无证养犬行为的发生。据统计,截至2006 年底,广州市仅有依法注册犬842 只,但从抽样调查的情况看,全市匿养犬数量巨大,估计有10 万只左右,这种状况的存在应该说和登记费用居高不下有直接的关系。由于费用高,交费的人少,收上来的注册费也少得可怜,无法用来解决免疫、清洁、训练、收容等因养犬带来的问题,更不能有效解决因养犬造成的邻里矛盾。

实际情况证明,这种意图通过抬高养犬的门槛,即高额收费的办法来限制犬的数量,以便达到容易管理的目的最终落空了,并且使管理难度加大,造成了巨大的管理漏洞和爆发狂犬病疫情的隐患。而且,该规定遭到众多市民的反对。社会上关于修改养犬法规的要求和意见越来越多,市人大代表、政协委员和各界人士分别都提出了修改养犬法规的提案和建议,认为政府不应该限制养犬,而应该协调养犬人和非养犬人、养犬人和社会公众、提供服务者之间的权利义务关系,使养犬的市民既可满足自己的需要,又不侵犯他人的权益,通过科学立法和严格执法来解决由养犬产生的扰民、破坏环境卫生等问题。① 为此,2007 年1 月8 日,广州市政府常务会议决定修改《广州市养犬管理规定》,广州市法制办明确广州市公安局为草案的起草部门。在相关部门的艰辛努力、市民的热切期盼和领导的高度关注下,2009 年7 月1 日,《广州市养犬管理条例》( 以下简称《条例》) 跨入施行路径。该条例明确规定,公安机关是养犬行政管理工作的主管机关。

自《条例》实施以来,公安机关及政府各职能部门先后制定了《广州市养犬登记办法》、《关于广州市一般管理区实行圈养和严格管理区禁止饲养、销售、繁殖的危险犬标准及品种的通告》等配套文件,按照职责分工开展养犬管理工作,使养犬管理工作不断走向制度化、规范化; 工作中不断规范管理、密切沟通协作,建立了全市“养犬管理信息系统”和“养犬管理服务信息网站”,推出了“网上办理”、“网上缴费”、“POS 机缴费”和“邮政快递”等便民、利民服务措施,实现了登记全流程网络信息化管理; 开展形式多样的文明养犬系列宣传,提高依法、文明和科学养犬的自觉性,开展联合执法整治,保证《条例》实施的严肃性; 加强犬伤门诊管理,落实人用狂犬病疫苗免疫,加强狂犬病疫情的监测和处理工作等。可以说,公安机关及相应部门费心费力,做了大量的工作,但成效甚微。基本评价是养犬者不满意,不养犬者不满意,政府不满意,社会不满意,连公安机关自身也不满意。广州市养犬管理已成为政府头痛、人大督查、市民关注、社会热议的焦点之一,《条例》也基本上处于难于执行、陷于废弛的尴尬境地。②

二、养犬管理存在的主要问题

( 一) 违法偷养,数量庞大

《条例》施行之初,养犬市民热情高涨,踊跃办证登记。在新鲜和热情过后,养犬的居民越来越多,但由于法律的权威没能得以体现,便出现了许多狗“黑户”。据统计,截至2011 年4 月21日,广州市共登记犬只43989 只,仅占养犬总数的约10%。从街面抽查情况看,已登记的只占实际犬只数量的60% 左右。养犬年审续期登记执行力更弱,2010 年以来续期登记犬只5531 只,仅占养犬总数的约12%。此外,一些养犬人不负责任,失去养犬兴趣后将犬只遗弃街头,造成流浪犬日益增多。部分市民认为,养犬登记、续期收费较高,自身无力承担; 还有一部分市民认为,办证缴费后享受不到政府的服务,办不办证一个样、续不续期一个样,反正没人管。这些原因直接影响了养犬登记和续期率。

( 二) 犬只伤人,警情上升

2010 年,广州市犬伤门诊为96104 人次,其中被犬咬伤72263 人( 宠物犬咬伤18616 人,家犬咬伤53647 人) ; 广州市动物卫生监督所共调拨犬只狂犬病免疫疫苗46. 61 万头份,比2009 年的36. 595 万头份增加27%; 全市免疫注射点免疫犬只24158 只,比2009 年的16850 只增加43. 37%。《条例》实施以来,从全市涉犬警情统计情况来看,饲养犬只干扰他人生活的警情7988 条,放任动物恐吓他人的警情1793 条,犬只伤人的警情3157 条。因养犬问题干扰正常生产生活和社会秩序的现象时有发生,具体表现在携犬外出不牵犬绳,容易使老人和儿童受到惊吓,部分市民没有犬只护理常识,犬只吠叫,干扰他人正常生活,或发生犬只伤人事件和引发纠纷,特别是一些大型犬、烈性犬在重点限养区的出现及狂犬病发病率的上升,一度引起社会恐慌,对公共安全构成很大威胁。

( 三) 体制不畅,推而不动

根据《条例》的规定,街道办事处、乡镇人民政府以及居委会、村委会在养犬管理工作中扮演着不可或缺的角色。但是,由于养犬管理体制的原因,有些基层单位没有把养犬管理放上工作日程,形成不推不动、即使推了也爱动不动的局面。一些基层单位领导认为养犬管理是公安机关一家的事,对养犬管理工作不闻不问,辖区内养犬登记率低,宣传教育、执法整治等工作严重滞后。《条例》虽然规定了各级政府和各职能部门的工作职责,但工作绩效未能与各级部门职责挂钩,造成工作措施落实不到位。目前,《条例》规定的犬只公共活动区域( 包括公园内的犬只活动公共区域、社区内的犬只活动区域等) 建设滞后,各区、县没有明确的工作计划和具体时间表; 政府服务措施不多,市民认为缴费后未得到应有服务,直接影响养犬续期登记率。

( 四) 影响卫生,引发冲突

养犬问题中,市民反映最为强烈的就是犬只便溺无人清理、影响公共环境卫生,此类问题引发的警情纠纷、投诉和信访件呈不断上升的态势。犬只便溺无人清理的现象普遍存在,不但影响环境卫生,而且容易引发矛盾纠纷,已成为养犬管理工作亟待解决的重点问题。《条例》实施以来,虽然政府职能部门做了大量的宣传教育工作,但是市民文明养犬行为意识和素质不高,遛犬时不即时清理犬只便溺,影响市容环境卫生,引起不养犬人的反感甚至引发冲突。对此类行为的处置单靠进行警告和教育效果十分有限,处罚又存在难发现、难取证、难执行等问题。

( 五) 对抗强烈,处罚不力

据不完全统计,《条例》实施以来,广州市共行政处罚违法养犬人155 人次,治安警告、教育2158 人次,查扣各类违法犬只1220 只,接收自愿放弃饲养犬只216 只,处理犬只扰民投诉、纠纷1459 宗,捕捉流浪犬1061 只。在执法过程中经常遇到违规养犬人不开门或又哭又闹的情况,因为单纯的违规养犬行为不属于重大的治安、刑事案件范畴,加上扣押犬只后补办手续非常麻烦,为避免激化矛盾,执法民警往往采取调解、口头警告、规劝等方式代替扣押犬只,柔化处理。执法民警一方面要回复群众对违规养犬的强烈反映,另一方面面对违规养犬人的强烈对抗情绪十分为难。在广东省警综系统中没有《广州市养犬管理条例》的条文,无法在网上审批办案。因为没有要求养犬人申办养犬登记时提交相关居住证明,无法核实养犬人的真实地址,致使经常发现一户养多犬,每只犬都办证的现象,难对违规养犬人作出处罚。①

三、养犬管理问题存在的主要原因

( 一) 警力不足,工具落后

目前,我国正处于社会矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期和社会治安管理的复杂期,公安机关的执法容量已趋饱和,背负了力所不及的社会管理责任。“人、屋、车、场、网、会”等社会要素量大面广、复杂多变,给公安机关的社会管理工作带来极大的挑战。社会矛盾触点多、燃点低、蔓延快,处置稍有不当,就可能造成严重后果。在广州,由于编制等原因,作为养犬管理主管机关的公安机关至今没有组建正式的养犬管理专职队伍,广州市公安局只有一人兼管养犬。基层公安机关犬只捕捉、防护工具简单原始落后,只有渔网、铁钳、钢丝套、手套等较为简单的工具,遇到养犬人故意放跑犬只时,工作人员根本无法有效捕捉,而且人身安全也时常受到威胁。为了不破坏城市环境、不扰民,工作人员总是在缺乏必要捕捉工具的情况下“赤膊上阵”,特别是对烈性犬,由于缺乏麻醉枪等专业工具,工作人员不得不自制捕捉工具,在捕犬过程中受伤则更是常见。这样的犬类管理方式已经不能成为城市犬只管理的长久之计了。

( 二) 处罚程序繁琐,执法力不从心

依照《条例》规定,对违规养犬人可以由公安机关处以罚款。具体程序是: 将违规养犬人和犬只带回派出所→做笔录和相关取证工作→举行听证( 被处罚人要求听证的必须举行,《条例》规定的处罚金额是定额2000 元) →申请法院强制执行( 作出处罚决定后,被处罚人不愿意缴纳罚款的就要申请法院强制执行) 。处罚1 只违规犬只费时至少2 周,出动至少2 名警察,而社区警务室只有1 名警察,这名警察同时要负责辖区所有突发治安事件,在这样的情形下,警方明知有违法养犬的情形也无能为力。处罚程序的繁琐使基层执法人员对扣押犬只、处罚违规养犬人的执法意愿不高,信心不足,对违规养犬人难以产生震慑力。另外,至今没有常设的犬只留验场。按照《条例》规定,无证犬由公安机关扣押,违规养犬人接受处罚并到犬只留验场补办相关手续后可以领回犬只。但在实际操作中,无证犬被扣押后,养犬人要求补办养犬登记时,需由基层执法部门到犬只临时寄养场( 警犬队) 领回犬只并交还给养犬人后才能补办,这给基层民警执法带来了极大的不便。由于处罚成本较高,养犬管理执法大量存在有法不依、执法不严的问题,法规难以起到强有力的约束作用。

( 三) 多头管理,效率低下

《条例》规定,市公安机关是本市行政区域内养犬行政管理工作的主管机关,畜牧兽医行政管理部门负责犬只的狂犬病等重大疫病的免疫工作,城市管理综合执法部门负责查处养犬影响公共场所环境卫生的行为,工商行政管理部门负责犬只经营活动的监督管理,卫生行政管理部门负责预防狂犬病等疾病的教育、人患狂犬病疫情的监测、人用狂犬病疫苗注射和狂犬病病人诊治的管理,市政园林行政管理部门负责公园内犬只活动区域的建设和管理,价格行政管理部门负责养犬管理收费监督。表面上看,多部门管理模式与单一部门管理模式相比,更能调动和发挥相关行政管理部门的执法意愿和效能,形成执法合力,最大限度地解决执法力量不足的问题,但实践表明,多头管理更容易造成扯皮,导致执法效率低下。

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