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摘要:中共中央国务院出台的《关于加强和完善城市社区治理的意见》中明确提出要“探索完善业主组织职能”，但学界和实务界仍未对业主组织职能形成明确的概念界定。基于三个圈层的分析框架，本文通过文献整理、制度文件分析、社区工作者半结构化访谈和大规模住宅小区居民问卷调查，构建了业主组织职能的框架体系，探讨了业主组织职能的圈层、领域和运行环节，揭示了业主组织职能多样性、复杂性和动态性的特征，明确了新时代业主组织职能的重心和进一步完善的方向，为规范业主组织运作、提升城市基层社会治理水平提供参考借鉴。

关键词: 业主组织  组织职能  物业管理  小区治理  社区治理

一、引言

业主组织是城市住宅小区业主成立的自治性组织，主要包括业主大会和业主委员会(以下简称业委会)。自1991年深圳诞生第一个业主组织以来，业主组织身上就贴有各种标签。一方面，它是“维权的代言人” “自治的领头羊”“共赢的合作者”“社区治理的抓手”；另一方面，它是“麻烦的制造者”“利益的争夺者”“寡头统治者”。当前有关业主组织的争议不绝于耳，加强业主组织监管的呼声也越来越高。为回应这一呼声，中共中央国务院出台的《关于加强和完善城市社区治理的意见》、住房和城乡建设部等部门印发的《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》都明确指出要督促业主组织履行职责，发挥业主组织作用，探索完善业主组织职能。然而，审视业主组织职能的概念会发现，其内涵并不明确。在学术探讨中，学者对业主组织职能的内涵莫衷一是；在制度文件中，业主组织职能也尚未得到系统清晰的界定。因此，适时总结学界和实务界的探索和讨论、明确新时代城市基层社会治理对业主组织职能的新要求尤为必要。

本文首先在学术文献中梳理出国内外学者对业主组织职能的不同解读，在此基础上构建业主组织职能的概念框架体系。借助该框架体系，本文一方面在制度文件分析中描绘业主组织职能内容和重点的演变历程，另一方面在实地调研中厘清当前社区工作者和住宅小区居民对业主组织职能的认知和要求。本文研究有助于在理论分析和制度设计中采用更明确的术语概念，在实践中更好地规范业主组织运作。

二、业主组织职能的学术探讨

回顾既往研究，国内外学者对业主组织职能的解读并不相同。借助学者吴晓林的“三个圈层治理功能”分析框架[1]，本节将系统梳理已有文献的研究成果。

国外研究中的已有文献大致可以划分为三个方向。第一个方向将业主组织职能放置在住宅小区治理的圈层进行考察，形成了日常操作、战略决策、产权管治、公共物品供给和归属感建设这五种不同的研究视角。[2]第二个方向将业主组织职能放置在社区治理的圈层进行考察，主要探究了业主组织对社区居民参与、社区公共服务供给、社区社会资本、邻避设施建设等方面的影响。[3]第三个方向是将业主组织职能放置在城市治理的圈层进行考察，主要关注业主组织兴起对已有城市的政治、经济、社会和空间的影响，例如业主组织与政治投票、社会隔离、居住隔离、种族排斥、住房价格分异等现象的关联性。[4]

国内研究中，早期学者重点关注业主组织对城市治理的意义，重点论述了业主组织在基层政治发展、公共精神培育、民主实践、产权意识培养等多方面的价值。[5]随着业主组织数量的增多，学者们敏锐地注意到业主组织呈现出多种组织面相，因而相关研究转而从经验的层面出发评价业主组织在小区治理中的具体作用。一部分研究采用维权视角，将业主组织的职能等同于业主组织在代表业主权益、回应业主维权诉求、解决物业纠纷等方面的作用。[6]另一部分研究采用内部建设视角，强调业主组织在小区秩序建设、公共池塘资源治理、管理规约实施等方面的作用。[7]党的十八大以来，随着社区建设话语全面被社区治理话语所取代，社区物业管理也被逐步纳入社区治理的范畴，学者们开始关注业主组织在社区治理共同体建设中能够发挥的积极功能，例如业主组织在老旧小区改造、新冠疫情防治、垃圾分类回收等工作中的具体作用。[8]

总的来说，学界对业主组织职能的认识处于多学科建构的过程之中，涉及政治学、经济学、社会学、公共管理学、地理学等学科领域。学界普遍认为业主组织的作用范围不仅在小区治理的圈层，还能够跨越小区边界外溢到社区治理乃至城市治理的范畴。[8]但已有的学术探讨还没有给出公认和明确的业主组织职能概念，无法很好地指导在实务中把握业主组织职能的领域、主次关系、作用强度、范围对象等具体内容。

三、业主组织职能的概念体系构建

业主组织职能是业主组织应该履行的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。职能不同于职责，并非仅仅强调法律上应尽的义务和责任，而是在更大的范围探索业主组织在城市基层社会治理中的角色和作用。通过文献梳理，笔者发现业主组织职能内涵非常丰富，具有体系性和动态性这两大鲜明的特征。

首先，业主组织职能具有体系性特征。业主组织职能体系具有圈层、领域和运行环节等多个构件。构件之间相互渗透、相互交叉、相互影响，在联系与制约中发挥着重要作用。具体来看。一是业主组织职能存在小区治理、社区治理和城市治理三个圈层。这三个圈层并不是割裂的，而是相互联系的，其中业主组织在小区治理中的职能是基础、根本和关键。古语有云：“一屋不扫，何以扫天下。”如果业主组织在小区治理中都难以发挥积极作用，那么很难想象业主组织会有能力整合小区居民在更高的治理圈层扮演积极的角色。事实上，目前尚未找到一致的经验证据证实业主组织外部性的相关情况，最新的研究开始主张在具体的情境下对业主组织在小区治理外的溢出效应进行经验性的探索而非宽泛地进行原则性的讨论。二是在每一个圈层，业主组织都存在多个职能领域。以小区治理圈层为例，业主组织职能可分为商业职能、管治职能以及居住共同体职能三个基本领域。[8]商业职能是指业主组织代表业主与物业服务提供商订立合同并监督其服务的功能，管治职能是业主组织协调业主对重大事项作出决策并约束业主行为的功能，居住共同体职能是业主组织创设各种机会强化业主间的联系以提升业主群体凝聚力的功能。这三大职能领域并非独自运行，而是相互影响，紧密联系。具体来看，管治职能为商业职能的发挥提供了法理基础；商业职能的有效运行能够增强业主对业主组织的信任，进而推动其管治职能的进一步发挥；管治职能和商业职能的正常运转能够促进业主共同利益的生产和再生产；居住共同体职能的维护能够提升业主的集体行动力，助推业主组织履行其商业职能和管治职能。三是在每一个职能领域，业主组织职能都需通过各个管理环节才能实现。按照运行过程的基本环节，业主组织职能可以分为决策职能、组织职能、协调职能和控制职能。还是以小区治理圈层为例：决策职能是业主组织根据小区客观实际情况，设计出优化小区居住环境方案的能力；组织职能是业主组织综合内部各个要素，使人、财、物得到最合理利用的能力；协调职能是业主组织协调业主、物业服务企业、居民委员会、街道办事处、政府职能部门等不同主体实现小区治理目标的能力；控制职能是业主组织按照年度管理方案确保目标实现的能力。这四大环节并非独自运行，而是环环相扣，依次开展，往复进行。

其次，业主组织职能具有动态性。业主组织职能是国家住房产权制度和城市基层社会治理制度的产物，在不同的国家和地区，业主组织职能的内容、作用、对象都不相同。例如，描述美国业主组织特征的“私人政府”概念并不能简单套用于我国业主组织，刻画美国业主组织空间外部效应的“居住隔离”概念并不适用于我国业主组织，描绘芬兰业主组织特征的“住户股份公司”概念也不能直接应用于我国业主组织。此外，当社会生活和制度环境发生变化时，业主组织职能的范围、重点和主次也会发生变化。例如，国内学界对业主组织职能的关注点经历了由抽象宏大的意义到具体的物业管理实践、由业主维权转向小区治理、由小区治理转向社区治理的过程。

总的来说，业主组织职能具有体系性和动态性的系统特征，其内涵多样复杂。研究业主组织职能，需把业主组织管理活动看作完整的职能体系，科学地加以认识，确定其各方面、各阶段的职能，分析其为适应环境和形势的变化所发生的转变。

四、业主组织职能的制度文件分析

基于业主组织职能的概念体系(圈层——领域——运行环节)，以下将系统梳理以往国家层面制度文件中有关业主组织职能的表述，以揭示我国城市基层社会治理不同阶段对业主组织职能要求的变化。

制度设计初探时期。自1991年首个业主组织诞生以来，中央和地方就开始了制度探索，以引导和规范业主组织发展。1994年，原建设部发布的《城市新建住宅小区管理办法》(以下简称《办法》)首次提及业主组织的前身——小区管理委员会。《办法》指出“小区管理委员会由小区房地产产权人和使用人选举的代表组成，旨在代表和维护他们的合法权益。”小区管理委员会的主要职责有二：一是协助、检查、监督物业企业的管理工作；二是检查和监督规章制度的执行和实施。随后地方也开始了制度探索。1994年《深圳经济特区住宅区物业管理条例》提出：“小区可以成立业主大会和业主管理委员会，业主大会决定涉及业主利益的重大事项；业主管理委员会向业主大会报告工作；业主管理委员会在业主大会的批准下，负责聘请物业管理企业、审议年度管理计划、审议物业服务收费等工作。”1995年《北京市居住小区物业管理办法》提出：“小区房地产产权人和使用人代表及居民委员会的代表可以组成物业管理委员会，该物业管理委员会可以选择物业管理企业并检查、监督和协助物业管理企业的工作。”1997年《上海市居住物业管理条例》采取了业主大会和业主委员会的两级组织架构，指出业主组织的职责包括：选聘或解聘物业管理企业、订立变更或者解除物业管理服务合同；负责物业维修资金的筹集、使用和管理；审定物业服务年度计划、财务预算和决算；听取业主、使用人的意见和建议，监督物业管理企业的管理活动；监督公共建筑、公共设施的合理使用。这一时期制度文件的重点在于确定业主组织的性质、成员构成和组织架构，对业主组织职能的探讨并不多。

制度设计底层架构建立时期。经过长达约十年的实践和探索，2003年国务院出台了《物业管理条例》(以下简称《条例》)，结束了不同地方在业主组织结构和成员构成上的分歧。《条例》规定小区业主可以成立包括全体业主在内的业主大会，并从业主中选举代表担任业委会委员。业主大会的主要职责为业主公约的制订修改、业主大会议事规则的制订完善、业委会委员的选举、物业管理企业的选聘解聘、专项维修资金的筹集管理、共有部分规章制度的设定等与物业管理相关的职责。业委会是业主大会的执行机构，其主要职责包括召开业主大会、代表业主与物业管理企业签订物业服务合同，监督和协助物业管理企业履行合同，了解和收集业主及物业使用人的意见和建议，监督业主公约的实施，配合政府做好物业管理区域的社会治安等相关工作，配合居民委员会履行自治管理职责。同年，原建设部出台的《业主大会规程》(以下简称《规程》)在《条例》的基础上增加了一项业委会职责，即“督促违反物业服务合同约定逾期不交纳物业服务费的业主限期交纳物业服务费用”。首先，与《办法》相比，《条例》和《规程》将业主组织职能的圈层范围由小区治理初步延伸至社区治理，业主组织要参与小区的社会治安管理工作和居委会开展的自治管理活动。其次，《条例》和《规程》明确了业主组织的管治职能，指出业主组织需要制订、实施业主公约和共有部分规则制度。再次，《条例》和《规程》深化了业主组织的商业职能，规定业主组织的职责领域集中在物业管理方面，即通过市场机制选择物业管理企业。最后，《条例》和《规程》论及业主组织的运行职能，主要集中在公共维修资金的筹集和不同主体之间关系的协调。总的来说，《条例》和《规程》初步设定了业主组织职能的框架体系。

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